Les chefferies et le pouvoir politique : une dépendance réciproque

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De la remise en cause à la politisation

À l’indépendance, la loi fondamentale de 1960 octroya aux chefs de chefferies le titre de chef coutumier, de notable aux chefs de groupements, et leur accorda d’être représentés par cooptation au Sénat ainsi que dans les assemblées provinciales. De plus, la loi fondamentale de 1960 entérina les pouvoirs judiciaires des chefs coutumiers en reconnaissant les tribunaux coutumiers.

Conscient de l’importance du pouvoir coutumier, Mobutu se fit introniser chef coutumier dans plusieurs provinces. Mais dans la phase de mise en place du régime mobutiste, il essaya aussi de diminuer le rôle des chefs coutumiers. Inspirée de la révolution culturelle maoïste, la politique d’authenticité zaïroise s’efforça de cantonner les chefs coutumiers à un rôle culturel. Les réformes de la justice et du droit foncier initiées à la fin des années 1960 et poursuivies jusqu’au début des années 1990 étaient censées amputer les chefs d’une grande partie de leurs pouvoirs pour mieux asseoir la domination du Mouvement populaire de la Révolution (MPR).

En 1968, Mobutu souhaita mettre fin à l’organisation judiciaire héritée de l’époque coloniale (les décrets de la fin des années 1950 précédemment mentionnés) et remplacer les tribunaux coutumiers par des tribunaux de paix. Toutefois, devant les difficultés pour la mettre en œuvre, l’application de cette loi fut reportée jusqu’en 1979. En 1979, une première ordonnance imposa les tribunaux de paix à Kinshasa, avant d’être étendue à tout le territoire en 1982. Une fois encore, cette mesure ne put être mise en œuvre sur l’ensemble du territoire. Il convient en outre de noter que le remplacement des tribunaux coutumiers par des tribunaux de paix n’équivalait pas à une exclusion des chefs traditionnels de la justice. En effet, les tribunaux de paix étaient composés d’un magistrat de carrière qui en était président et de deuxassesseurs proposés par les chefs traditionnels.

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En 1973, alors que la gestion foncière coutumière par les chefs de terres était prédominante en milieu rural, la loi foncière fut revue en profondeur.  Elle conféra à l’État le pouvoir exclusif de la gestion des terres urbaines et rurales et disposa qu’une ordonnance présidentielle réglerait les droits de jouissance des communautés rurales sur leurs terres. Bien que la loi foncière ait été revue en 1980, l’ordonnance en question ne fut jamais élaborée – un oubli que les différents gouvernements depuis n’ont jamais comblé.

De facto, la majeure partie des terres rurales continue aujourd’hui à relever du régime coutumier et la RDC connaît une situation de dualisme juridique classique dans le domaine foncier en Afrique avec une forte contradiction du légal et du légitime, de la norme et de la pratique dans les mécanismes d’appropriation foncière. Les chefs exercent un contrôle sur les terres communautaires considérées comme propriété du clan ou des lignages alors qu’elles sont la propriété de l’État selon le droit congolais. Ils en assurent la distribution et y ont un droit de regard reconnu par tous, autorité moderne comprise. Les chefs coutumiers revendiquent une légitimité historique et sociale de gestion et défendent l’autochtonie en matière foncière, c’est-à-dire le droit du premier occupant.

Les chefferies survécurent aux réformes mobutistes à la fois parce que celles-ci ne purent être menées à terme et parce que le maréchal-président réalisa l’importance de ne pas s’aliéner ce pouvoir d’en bas. L’effondrement économique du pays entrainé par la zaïrianisation et la mégestion de Mobutu ont empêché l’État d’avoir les moyens budgétaires nécessaires pour mettre en œuvre ces réformes coûteuses. Par ailleurs, le régime devant faire face à une carence de fonctionnaires et de personnel formés pour administrer le pays, le rôle d’administrateurs de base des chefs coutumiers n’en devenait que plus important.

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Sans être consultés, les chefs coutumiers furent aussi et surtout embrigadés dans le parti unique MPR, ce qui ouvrit la voie à leur politisation. Les gouverneurs nommés par Mobutu s’efforçaient d’intégrer les chefs coutumiers dans la clientèle du MPR, en les soudoyant, en les protégeant des décisions défavorables de l’administration et en favorisant l’accession au pouvoir coutumier des sympathisants du MPR. Les gouverneurs distribuaient argent, récompenses, cadeaux et nominations aux chefs coutumiers pro-MPR et instrumentalisaient les conflits coutumiers dans une optique politique. En échange de leur allégeance à sa personne et à son régime, le président Mobutu laissa intacts les pouvoirs judiciaires et le rôle dominant dans la gestion du foncier des chefs coutumiers.

Le second échec et l’amplification de la politisation

L’instauration du multipartisme en 1990 et la longue agonie du régime mobutiste (1990-1997) ont accentué la politisation des chefs coutumiers en leur offrant l’opportunité de devenir les intermédiaires des partis politiques qui sont nés sur les ruines du MPR. Les chefs coutumiers intégrèrent les institutions de la période de transition et, dans cette période de troubles politico-sécuritaires et de déliquescence de l’État, ils prirent même l’ascendant sur l’administration dans certaines zones. Ainsi, dans la province du Maniema, le gouverneur créa un « conseil des sages » dans les années 1990 qui visait officiellement à gérer les tensions ethniques et coutumières. Mais, en réalité, ce conseil des sages qui réunissait toutes les grandes notabilités ethniques de la province fonctionna comme un gouvernement occulte du Maniema et remplaça l’administration. Du fait de leur politisation, la lutte entre Etienne Tshisekedi, le leader de l’Union pour la démocratie et le progrès social (UDPS), et Mobutu prit une tournure ethnique et se répercuta sur les chefs coutumiers pro-UDPS qui furent écartés et subirent l’ire du pouvoir mobutiste.

En septembre1995, les chefs coutumiers organisèrent la première assemblée extraordinaire des autorités coutumières et créèrent, en 1996, l’Alliance Nationale des Autorités Coutumières au Congo (ANATC) afin de faire entendre leurs revendications. Mais l’époque chaotique des guerres du Congo ne leur fut finalement pas favorable. En effet, lors du Dialogue inter- congolais (2001-2002) qui inspira la nouvelle constitution post-conflit, le rôle des chefs coutumiers durant le régime de Mobutu fut fortement critiqué. La constitution adoptée par référendum en 2006 et les lois subséquentes ont marqué un recul significatif du rôle des chefferies bien qu’elles aient confirmé certaines dispositions datant des années 1960.

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Parmi les éléments de continuité historique, on note la reconnaissance du rôle officiel des chefs coutumiers (officier d’état-civil et officier de police judiciaire) et de la chefferie comme la structure territoriale de base du pays ainsi que le droit de briguer un mandat électif. La loi électorale de 2006 a entériné le principe de cooptation, à hauteur de 10 %, des chefs coutumiers dans les institutions nationales et provinciales. Mais deux innovations de taille sont introduites : la démocratie locale à travers la décentralisation et l’encadrement du statut de chef coutumier par une loi qui laissa alors présager une réduction de son rôle. À cette époque, l’agenda politique en RDC était dominé par la démocratisation. De ce fait, la constitution et d’autres textes de loi prévoyaient d’étendre la démocratisation au niveau local. Plusieurs réformes envisagées au début du régime de Joseph Kabila constituaient un véritable assaut contre le pouvoir des chefferies : la décentralisation, la réforme de la justice et la réforme foncière. Ainsi, la loi électorale de 2006 envisageait l’organisation d’élections locales qui remettraient directement en cause la mainmise des chefs coutumiers sur les affaires locales.

Adoptée en 2008, la loi sur la décentralisation allait plus loin en définissant les missions des chefferies et en prévoyant leur démocratisation. Elle structurait la chefferie autour de deux organes : le collège exécutif composé du chef de chefferie et de trois échevins désignés par lui et le conseil de chefferie composé de conseillers élus au suffrage universel. Les chefferies sont compétentes pour gérer les affaires d’intérêt local énumérées dans la loi sur la décentralisation. Le plan de réforme de la justice envisageait de nouveau la généralisation des tribunaux de paix au détriment des tribunaux coutumiers. Toutefois, cette volonté de démocratisation au début du régime Kabila qui aurait pu remettre en cause le pouvoir des chefferies s’est vite estompée.

Bien que prévues par la constitution et les lois électorales depuis 2006, les élections locales n’ont jamais été organisées par le régime kabiliste. De ce fait, la mise en œuvre de la décentralisation prévue par la constitution a été considérablement retardée : le gouvernement de Joseph Kabila s’est doté dès 2008 d’une loi sur la décentralisation mais sa mise en œuvre n’a débuté qu’en 2015, dans le cadre d’une stratégie d’évitement de la fin constitutionnelle du régime kabiliste. Par ailleurs, la loi sur les chefs coutumiers prévue par la constitution de 2005 n’a été adoptée qu’en 2015. Paradoxalement, elle a conforté leur pouvoir et leur a donné pleine et entière satisfaction.

Venue compléter les textes sur la décentralisation, cette loi fait des chefs coutumiers des relais à part entière de l’État en leur octroyant une rémunération, des avantages sociaux, un passeport de service, les symboles de l’État, etc. Ces dispositions font des chefs coutumiers des membres de l’administration avec des droits et avantages similaires à ceux des maires. D’ailleurs, la procédure disciplinaire applicable aux chefs coutumiers est celle applicable aux agents de l’État. Cette loi liste aussi les incompatibilités avec l’exercice de la fonction d’autorité coutumière (telles que des fonctions au sein des services de sécurité, la fonction de magistrat, l’appartenance à un parti politique, etc.) et, comme à l’époque coloniale, elle prévoit des sanctions disciplinaires qui vont jusqu’à la déchéance, notamment en cas de faute administrative ou de condamnation à plus de 3 mois d’incarcération.

Cette loi exclut du domaine judiciaire le règlement des conflits coutumiers dont la résolution est renvoyée à la conciliation, la médiation ou l’arbitrage par les gouverneurs de province et d’autres administrateurs subalternes. Pour ce faire, des commissions consultatives de règlement des conflits coutumiers peuvent être mises en place le cas échéant. De 2006 à 2019 le régime de Joseph Kabila n’est pas revenu sur le rôle des chefs dans la gestion des terres qui reste prédominant. Les travaux sur la réforme foncière, lancés en juillet 2012, devaient aboutir à une proposition de loi en 2019. Les enjeux principaux de cette réforme foncière sont la gestion des conflits et les violences liées au foncier, la sécurisation de la propriété foncière et l’accès à la propriété foncière. Depuis 2013, la RDC s’est dotée d’une commission nationale de la réforme foncière (CONAREF) qui est restée en sommeil jusqu’en 2018. La réforme a été pilotée par le ministre Lumeya Dhu Maleghi, suspendu par le président Tshisekedi en 2019 pour spoliation de biens de l’État.

Du fait de l’absence d’action du législateur, une province, le Nord-Kivu, s’est même dotée en 2012 d’une réglementation sur la gestion des terres communautaires qui est très favorable aux chefs coutumiers. Un édit provincial réaffirme le rôle d’intermédiaire des chefs coutumiers entre les exploitants et les communautés mais aussi avec l’administration. Sous couvert de combler la carence de la loi dite foncière de 1973, cet édit rétablit la fonction de juge assesseur dans les tribunaux de paix pour les chefs coutumiers et l’assujettissement des services administratifs en charge du foncier à l’autorité coutumière. Cela équivaut à une acceptation par le législateur provincial du contrôle du marché foncier par les chefs coutumiers alors que la manipulation de ce marché constitue la principale critique de la population à leur encontre.

À l’instar du régime de Mobutu, Joseph Kabila a finalement pratiqué une politique accommodante à l’égard des chefferies. Cette politique résultait à la fois de son refus de la démocratisation et de la recherche d’appuis locaux. Pourtant, en 2007, le secrétaire général du Parti du peuple pour la reconstruction et la démocratie (PPRD), et futur ministre de l’Intérieur, Evariste Boshab, critiquait férocement la conception d’un Congo composé d’une multitude de chefferies subordonnées à l’État et portées par les pouvoirs coutumiers. Il insistait sur la séparation des pouvoirs et sur l’élan démocratique africain qui permettrait l’émergence d’un État dépouillé des reliquats de la colonisation, dont les chefs coutumiers. Toutefois, lorsqu’il devint Vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur et de la Sécurité en 2014, Evariste Boshab mit en œuvre la politique inverse.

Les intérêts de Joseph Kabila et des chefs coutumiers convergeaient dans leur refus de la démocratie élective aux niveaux national et local. À ce titre, les dernières années du régime qui ont vu la mise en place d’une décentralisation sans élections locales ont été particulièrement révélatrices. Pour le clan présidentiel, cette décentralisation engagée avec presque dix ans de retard fut l’occasion de courtiser les pouvoirs coutumiers face à la montée des tensions avec l’opposition.

Après s’être maintenu au pouvoir par une fraude électorale de grande ampleur en 2011, le régime de Joseph Kabila perdit toute légitimité auprès d’une part importante de la population. De ce fait, en 2015, Moïse Katumbi et sixautres dignitaires du régime Kabila créèrent le G7, un mouvement dissident qui demanda à Joseph Kabila de ne pas se présenter aux élections présidentielles pour un troisième mandat. À la suite à cette fronde principalement venue du Katanga, le gouvernement relança la décentralisation en découpant la province du Katanga en quatre nouvelles provinces, ce qui affaiblissait son principal rival politique tout en créant de nouveaux postes politiques et administratifs.

Avec l’arrivée de Felix Tshisekedi à la présidence de la RDC dans un contexte de cohabitation, la question du rôle des chefferies est relancée. Bien que censée être apolitique selon la loi, cette administration de proximité formée par les chefferies est redevable à Joseph Kabila, à l’exception des chefs coutumiers du Kasaï qui attendaient depuis longtemps l’avènement au pouvoir d’un « enfant du pays ». La supervision des chefferies peut faire l’objet d’une lutte de pouvoir entre le ministre de l’Intérieur, Gilbert Kakonde, qui est aussi chargé des affaires coutumières et fait partie du clan Tshisekedi et la majorité des gouverneurs qui sont acquis au clan Kabila et ont un rôle d’arbitre des conflits entre chefs coutumiers.

En outre, une partie des chefs coutumiers ont relancé la revendication de leur reconnaissance au travers d’un ministère des Affaires coutumières. Cette demande intervient au moment où une partie de la société civile et l’Église catholique réclament l’organisation des élections locales prévues par la constitution de 2005 et qui aboutiraient inévitablement à réduire l’influence des chefs coutumiers. Ces revendications contradictoires entre des acteurs de la société civile et le pouvoir coutumier illustrent les tiraillements internes de la société congolaise et les défis auxquels elle doit faire face au début du XXIe siècle.

Le rôle des chefferies soulève des questions démocratiques en RDC à double titre: en tant que pouvoir local non élu mais aussi en tant que pouvoir local politisé ou instrumentalisé politiquement. En effet, les politiciens courtisent fréquemment les chefs coutumiers ainsi que d’autres notables locaux (grands commerçants, leaders religieux, etc.) pour se bâtir une assise locale. Ils espèrent que la capacité d’influence des chefs coutumiers sur les électeurs se traduira en voix lors des élections. Cette pratique politique reflète l’importance que conservent les chefs coutumiers.

Texte Extrait de : Notes de l’Ifri, ”Les pouvoirs coutumiers en RDC: Institutionnalisation, politisation et résilience”, Jean BATTORY, Thierry VIRCOULON, Mars 2020.

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