Le FMI en Afrique : facteur de stabilité ou de troubles?

Voir ou citer la publication: Gregory Kronsten, The IMF in Africa: Factor of Stability or Unrest?, The World Today, Aug. – Sep., 1987, Vol. 43, No. 8/9 (Aug. – Sep., 1987), pp. 149-151.

La sagesse économique de l’application des programmes orthodoxes du Fonds monétaire international (FMI) en Afrique et leurs implications politiques suscitent un intérêt croissant du public. Ceci est en grande partie le résultat de la décision des présidents Kaunda de Zambie et Mobutu du Zaïre de démontrer la pertinence des politiques du FMI devant un public international. On sait depuis longtemps que le FMI propage le dogme économique actuel des pays industrialisés occidentaux en tenant dûment compte de l’importance politique et stratégique des pays en développement. Cela a été confirmé en mars lorsque M. David Finch, l’un des hauts responsables opérationnels du FMI au rang élevé de conseiller, a démissionné pour protester contre l’ingérence croissante des États-Unis dans la politique de prêt et a évoqué les prêts aux gouvernements égyptien et zaïrois. Il est moins clair que les gouvernements africains ont souvent échoué à mettre en œuvre les programmes du FMI. Le service de publicité du FMI est naturellement réticent à attirer l’attention sur les accords infructueux avec les pays membres: cependant, il apparaît que sur 92 programmes lancés sur le continent entre le début de 1980 et la fin de 1986, 40 ont été suspendus et 43 autres auraient été suspendu si le FMI et le gouvernement débiteur ne se sont pas mis d’accord sur une nouvelle interprétation des politiques prescrites et de l’objectif de performance.

Troubles intérieurs en Zambie

Après avoir abandonné le système d’enchères de devises introduit en janvier en accord avec le FMI, le président Kaunda a profité des célébrations traditionnelles du 1er mai pour lancer une politique d’autosuffisance économique. Cela fait suite à des troubles intérieurs d’une ampleur dont Kaunda et les hauts responsables du parti politique au pouvoir (et unique) en Zambie, le Parti uni pour l’indépendance nationale (UNIP), n’avaient pas été témoins auparavant. Les émeutes et les grèves dans la ceinture du cuivre zambienne en novembre et décembre ont ébranlé Kaunda, qui a dû quitter brusquement en hélicoptère sa résidence de Ndola, la capitale provinciale, pour échapper aux foules violentes qu’il était venu apaiser.

Les troubles ont été en partie provoqués par une décision du gouvernement (plus tard retirée) de réduire les subventions sur le prix de la farine. En février et mars, les médecins, infirmières et enseignants ont temporairement interrompu leur travail. Un projet visant à augmenter le prix du carburant de 70 pour cent en avril a été abandonné. Naturellement, Kaunda a souligné la menace extérieure qui pèse sur son gouvernement lorsqu’on lui a demandé d’expliquer les troubles. Il a pu faire référence à une attaque sud-africaine contre des cibles présumées du Congrès national africain (ANC) à Livingstone, à la frontière avec le Zimbabwe, le 25 avril. Cependant, des attaques occasionnelles sud-africaines contre des cibles présumées de l’ANC dans toute l’Afrique australe ont lieu depuis de nombreuses années et Kaunda relie sans doute davantage les troubles aux décisions de politique économique visant à réduire les subventions et à augmenter les prix, destinées à restaurer la santé budgétaire conformément aux exigences standard du FMI, qu’avec la menace extérieure.

Un défi pour le FMI

Il est possible que la déclaration dramatique de Kaunda sur une nouvelle direction économique le 1er mai ait été conçue comme un stratagème de négociation visant à améliorer la position de négociation de la Zambie avec ses nombreux créanciers. La décision de limiter le service de la dette extérieure à un centime des recettes provenant de l’exportation de biens et de services était identique à celle prise en octobre dernier par le président Mobutu, qui a protesté contre l’impact des politiques du FMI sur son peuple avant d’accepter un nouveau crédit de veille du FMI en mai. Les responsables de Kaunda nient catégoriquement qu’il suive l’exemple de son homologue zaïrois et acceptent une fois de plus la sagesse conventionnelle du FMI. En effet, son passé et son caractère laissent penser qu’il persévérera dans la nouvelle direction qu’il s’est choisie. Il a déclaré le 1er mai que les créanciers de la Zambie pourraient être récompensés par de meilleures conditions (unilatérales) : «Nous sommes des gens honnêtes, nous paierons et, si nos perspectives s’améliorent, nous reverrons le pourcentage du service de la dette». Quelles sont les raisons du changement de politique et les perspectives du programme d’«autonomie économique»?

Le système d’enchères de devises, inauguré en octobre 1985 et opérationnel pendant 15 mois, fut à la fois le résultat le plus visible de l’accord avec le FMI et la cause immédiate de la rupture de cet accord. Au début, on pensait que le kwacha zambien (Kw) ne descendrait pas en dessous de 6 à 5 Kw pour un dollar, mais le taux était tombé à 21 Kw pour un dollar lorsque le système a été suspendu par Kaunda en janvier. C’était principalement la faute du FMI qui avait surestimé le volume de devises étrangères qui serait mis à disposition pour les enchères régulières grâce aux exportations de cuivre et à l’afflux de fonds des partenaires multilatéraux et bilatéraux de la Zambie pour soutenir le programme du FMI. Dans le climat actuel de suspicion mutuelle entre le gouvernement et le FMI, toutes les statistiques sont vivement contestées. Les agences internationales auraient accepté de fournir plus de 300 millions de dollars pour les enchères de 1986, la Banque mondiale en tête avec 140 millions de dollars, tandis que le gouvernement affirme que les entrées réelles se sont élevées à moins de 100 millions de dollars. Cet écart peut s’expliquer par la pratique des agences consistant à subordonner leur soutien financier à la prise de décisions politiques particulières par le gouvernement. Le fait que le gouvernement n’ait tiré que 35 millions de DTS (1 DTS = 1,2742 $) sur un crédit de garantie de 229,8 millions de DTS sur deux ans, signé en février 1986, prouve que le FMI, au moins, n’était pas satisfait de la gestion de l’économie.

En vertu de la nouvelle réglementation des changes, la Banque de Zambie (BoZ) attribue des devises tous les quinze jours aux importateurs potentiels. La première allocation a eu lieu le 16 mai et impliquait une répartition entre 55 entreprises de 7,3 millions de dollars, dont plus de 5 millions de dollars ont été partagés entre huit sociétés parapubliques (entreprises du secteur public). L’administration du nouveau système présente de nombreux avantages. Les noms des candidats retenus à chaque attribution sont désormais publiés et la BoZ justifie ses décisions auprès de tous les candidats. Ces deux innovations ont permis de supprimer certains abus. En annonçant le limogeage du vice-gouverneur et du directeur général de la BoZ le 13 mai, Kaunda a pu tirer profit politiquement des actes répréhensibles de hauts fonctionnaires. Les deux hommes sont liés (officieusement) au détournement de revenus des boutiques hors taxes de Zambie qui auraient dû être déposés sur le compte londonien de la BoZ et à l’octroi de devises étrangères, dans le cadre de l’ancien système d’enchères, à des candidats qui n’avaient pas payé le dépôt obligatoire remboursable en monnaie locale.

Une autre caractéristique apparemment intéressante du nouveau système est l’utilisation de chèques et de soldes pour stopper l’importation de produits de luxe, qui consommaient 3 à 4 pour cent des devises lors des enchères. Cela n’a qu’une importance marginale en termes de ressources mais présente un attrait politique évident.

Exigences en matière de monnaie et de capital

Le volume d’affaires lors de la première attribution n’inspire pas confiance pour l’avenir. Les besoins d’importation sont importants : Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM), le géant minier public, qui réalise plus de 90 pour cent des recettes nationales d’exportation, a un besoin permanent de pièces détachées, d’explosifs et de coke importés. Le secteur manufacturier, qui fournit des emplois dans les zones urbaines et contribue à éloigner les gens de la rue, ne peut fonctionner sans intrants importés et n’aura finalement d’autre choix que de licencier si la disponibilité des devises ne se transforme pas. Cela semble peu probable : le marché du cuivre a stagné et est loin de retrouver ses conditions de boom du milieu des années 1970 qui ont persuadé de nombreux pays producteurs, dont la Zambie, de se lancer dans d’ambitieux programmes de dépenses publiques. Quant à un afflux substantiel de fonds étrangers pour accroître les ressources destinées aux allocations de devises, les perspectives ne sont que légèrement plus encourageantes. Une minorité de gouvernements occidentaux, comme la Suède, ont indiqué que leurs programmes de coopération avec la Zambie ne seraient pas affectés par le défi lancé par Kaunda au FMI. Cependant, les partenaires bilatéraux les plus importants, comme la Grande-Bretagne et les États-Unis, ont tendance à attendre un rapport favorable du FMI et de la Banque mondiale, qui émettent tous deux de claires réserves quant à l’orientation de la politique économique.

La détermination apparente du gouvernement à préserver la valeur notionnelle du kwacha pourrait apaiser la fierté nationale et mettre un terme à la montée en flèche du coût des produits importés. Kaunda a promis que la monnaie serait à nouveau rattachée à un panier de devises occidentales et que le dollar pourrait désormais être acheté officiellement pour environ 8 kwanzas. Cette décision d’interférer avec les mouvements naturels du marché des devises amène le gouvernement directement en conflit avec le FMI, qui fait de la dévaluation (et de préférence aussi de la flottement) d’une monnaie sa condition habituelle pour un crédit de secours ou une facilité d’ajustement structurel. M. A. D Ouattara, directeur du département Afrique du FMI, l’a rappelé le 19 mai lors d’un séminaire à Washington. « Etant donné que de nombreux pays africains ont suivi une politique de change rigide et ont eu recours à un vaste système de restrictions de change pour contenir les pressions sur la balance des paiements, l’adoption d’une politique de change appropriée et flexible améliorerait la compétitivité et permettrait, en temps voulu, bien sûr, l’élimination des restrictions de change ».

Effets de la dévaluation

La dépréciation rapide du kwacha dans le cadre du système d’enchères a effectivement stimulé les institutions exportatrices. La ZCCM est redevenue rentable malgré une lourde taxe à l’exportation de minéraux, qui a été légèrement réduite de 13 à 11 pour cent dans le budget de 1987. En tant que producteur national de cuivre et de cobalt, la ZCCM est le pivot de l’économie. Sans nouveaux investissements, la production qui atteignait près de 700 000 tonnes annuelles au début des années 1970 et qui était tombée à 463 000 tonnes en 1985-86 devrait continuer à baisser puisque plusieurs mines seront épuisées d’ici 10 ans. Les retours réalistes sur ses exportations ont effectivement amélioré la trésorerie de la ZCCM et donc sa capacité à investir dans les machines industrielles et la recherche. (La Gécamines, l’équivalent zaïrois de la ZCCM, a connu la même expérience en matière de dévaluation monétaire.) Les 15 mois de système d’enchères se sont avérés un avantage évident pour d’autres entreprises exportatrices, comme le petit secteur horticole. La probabilité d’une reprise de la ZCCM à moyen terme comptait évidemment moins pour le gouvernement que les troubles intérieurs immédiats, provoqués en partie par une nouvelle augmentation du coût de la vie.

À court terme, la dévaluation/flottation de la monnaie augmente le coût de la vie, car les organisations commerciales doivent payer davantage pour les denrées alimentaires importées et les entreprises manufacturières doivent payer davantage pour les intrants importés. Le taux annuel d’inflation en Zambie a atteint environ 60 pour cent à la fin de 1986. Cependant, les tentatives artificielles visant à maintenir le taux de change officiel ne font qu’alimenter le marché parallèle (noir), car les exportateurs ont du mal à résister à la tentation d’exercer leurs activités illégalement pour obtenir un meilleur retour sur investissement. Dans le cas de la Zambie, le danger est moindre puisque la ZCCM représente de loin la plus grande part des recettes d’exportation, mais les négociants privés d’autres produits exportables sont certainement touchés. (Au Zaïre, la dévaluation massive et la flottation qui a suivi en septembre 1983 ont produit une augmentation substantielle du volume officiellement enregistré des exportations de café et de diamants).

Même si les dévaluations peuvent être considérées comme inflationnistes, les mesures d’accompagnement du train de réformes économiques standard du FMI ont l’effet inverse et les objectifs du FMI dans un programme intégreront généralement la réduction du taux d’inflation sur une période de trois à quatre ans. Ces mesures seront normalement des politiques de crédit et monétaires conservatrices et une discipline budgétaire. L’incapacité à réduire les dépenses publiques (qui constitue invariablement une méthode plus directe de réduction du déficit dans un pays en développement que d’élargir la base de revenus) a poussé de nombreux gouvernements africains à suspendre les programmes du FMI. Supprimer une subvention, introduire une nouvelle taxe ou supprimer un service est une entreprise dangereuse pour tout gouvernement, et en particulier pour ceux qui fonctionnent sans mandat populaire. (Il n’est pas utile d’examiner les circonstances dans lesquelles la subvention ou le service a été institué en premier lieu).

Même lorsqu’une augmentation des prix souhaitée par le FMI a aidé une grande partie de la population, comme par exemple la hausse des prix à la production agricole que le gouvernement zambien a introduite dans une tentative (réussie) de stimuler la productivité, des difficultés évidentes subsistent, comme l’impact sur la population urbaine. Les risques politiques liés à la suppression d’une subvention ou d’un service ne doivent pas être sous-estimés puisque l’effet est ressenti plus durement par les plus pauvres de la communauté qui n’ont souvent pas prospéré pendant les années de boom. Cependant, le gouvernement zaïrois a libéralisé presque tous les prix et licencié au moins un tiers de ses enseignants entre 1983 et 1985, et il a survécu intact.

Changements dans le secteur public

Outre les réformes liées à la monnaie, les mesures les plus visibles du programme du FMI en Zambie étaient des changements dans le secteur public. Celles-ci tendent à affecter non pas les pauvres, mais des intérêts bien établis. Ces dernières n’ont pas été habituées à un examen externe approfondi depuis les réformes Mulungushi de 1968, lorsque l’État a pris une participation majoritaire dans la plupart des entreprises ayant un chiffre d’affaires important. Bien que Kaunda doive avancer avec prudence dans les réformes du secteur public, il poursuit les mesures prises lorsque son gouvernement travaillait encore en partenariat avec le FMI. Au moins dans le secteur industriel, le gouvernement recherche des investissements étrangers et une gestion dans les entreprises parapubliques. Indeco, la société de développement industriel, a vendu une participation de 49 pour cent dans Refined Oil Products, un fabricant de détergents et d’huiles de cuisson, à la multinationale américaine H.J. Heinz. Elle a également attribué à Heineken un contrat technique de cinq ans pour les brasseries de Zambie et a apporté l’expertise italienne en matière de gestion à Nitrogen Chemicals of Zambia. Dans le même temps, le gouvernement exige des normes éthiques plus élevées de la part des gestionnaires du secteur public. Le Ministère de l’Orientation Nationale est soutenu dans ses efforts par des organismes tels que la Commission Anti-Corruption. Leur attention se concentre sur des pratiques de gestion coûteuses, comme le paiement de salaires à des parents absents de personnes bien connectées et à des employés fictifs, et, plus grave encore, le détournement des avoirs en devises de l’État vers des comptes bancaires privés à l’étranger (ou « fuite des capitaux », dans le langage euphémistique du FMI).

L’administration des nouvelles allocations de devises et la campagne renouvelée du gouvernement contre la corruption pourraient bien avoir un effet remontant sur le moral de la population et conduire à une meilleure utilisation des ressources actuellement disponibles. Cependant, le besoin criant réside dans une expansion de ces ressources, ce que le gouvernement n’est pas en mesure de réaliser. Alors que la politique économique zambienne n’est plus qu’une série de réactions à des troubles réels (et perçus), le gouvernement n’est pas prêt à tester des politiques conçues pour produire des bénéfices au-delà du court terme. Un taux de change artificiel n’aide pas les exportations, qui ont désespérément besoin d’être stimulées en raison de la stagnation du marché du cuivre. L’augmentation des recettes d’exportation est le résultat direct de la dépréciation de la monnaie et stimule la croissance, du moins dans le secteur des exportations. La ZCCM en serait le principal bénéficiaire mais d’autres en bénéficieraient à moyen terme. De petits gisements d’uranium ont été localisés dans trois provinces zambiennes et pourraient être exploités avec des capitaux et des compétences étrangères. L’ampleur des opérations serait telle que les investissements potentiels seraient probablement retardés sans un rendement adéquat des devises étrangères introduites dans le pays. La Zambie possède des réserves considérables d’émeraudes et de pierres semi-précieuses, comme les aigues-marines. Ceux-ci sont désormais pour la plupart exportés clandestinement hors du pays, mais le commerce pourrait devenir important (avec des revenus pour le gouvernement et des devises pour l’importateur) si le taux de change était réaliste. Ces opportunités ne seront pas exploitées avec la politique économique actuelle.

Une politique de «faire cavalier seul» peut être facilement maintenue lorsque les prix des matières premières à l’exportation sont soutenus. Cependant, les seules exportations importantes de la Zambie, le cuivre et le cobalt, ne laissent guère de chance de connaître un nouveau boom, ce qui signifie que le gouvernement a davantage besoin d’un soutien extérieur. La communauté financière internationale coordonne normalement ses actions, et une réaction globalement défavorable à la position de Kaunda du 1er mai est désormais claire. Les principaux gouvernements occidentaux attendent le verdict du FMI et de la Banque mondiale avant d’accorder leur soutien financier. Dans le cas de la Zambie, il y a aussi la suspension de sa ligne de crédit à court terme pour les importations de pétrole, menée par la Bank of America, en raison d’arriérés. Ce système ne sera pas réactivé avant 1988, et seulement si un pourcentage convenu des arriérés de paiement aura été apuré. Inévitablement, les importations de carburant sont devenues irrégulières et les performances du secteur industriel en ont souffert.

La réconciliation en vue ?

Le contraste avec le Zaïre, qui était confronté à la même menace de retrait du soutien financier extérieur en raison du désaccord de son gouvernement avec le FMI, est instructif. La dette extérieure des deux pays est comparable, 6 milliards de dollars pour le Zaïre et environ 5 milliards de dollars pour la Zambie, mais il y a au moins trois bonnes raisons pour lesquelles une politique économique «autonome» au Zaïre pourrait avoir de meilleures chances de réussir. Alors que le ZCCM en Zambie représente plus de 90 pour cent des recettes totales d’exportation, le cuivre au Zaïre représente moins de 40 pour cent du total et quatre autres produits (cobalt, pétrole brut, café et diamants) en produisent ensemble 50 pour cent supplémentaires. En plus d’être moins vulnérable aux mouvements des marchés de matières premières individuels, le Zaïre est considéré comme un allié utile et d’importance stratégique par l’Occident, connu pour défendre sa cause auprès des institutions multilatérales sur des bases non économiques.

Troisièmement, le gouvernement de Mobutu n’a pas été confronté à des troubles industriels et politiques (à l’exclusion des mouvements sécessionnistes) de l’ampleur rencontrée par Kaunda, bien que le niveau de vie, mesuré par toutes les méthodes largement acceptées, soit nettement plus bas au Zaïre qu’en Zambie.

Néanmoins, la position provocatrice de Mobutu contre le FMI en octobre dernier s’est avérée être un stratagème de sept mois pour obtenir de meilleures conditions de la part des créanciers du Zaïre. Il a été motivé par des signes de désordre potentiel et a également pris la chute dramatique du niveau de vie comme l’arme principale de son attaque, citant la dépréciation constante de la monnaie, le zaïre (Z). Il a protesté contre le fait que les agences internationales n’avaient pas décaissé les fonds qu’elles auraient promis pour le programme de redressement du Zaïre. Il y a eu des tirades presque identiques contre la conduite contraire à l’éthique de nombreux hauts fonctionnaires.

Mobutu est même allé jusqu’à consulter les pays débiteurs d’Amérique latine sur les méthodes permettant de résister aux ouvertures du FMI. Il a pourtant fini par revenir au bercail en acceptant un nouveau crédit du FMI et en rééchelonnant les dettes envers le Club de Paris des pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), mais à des conditions généralement considérées comme favorables. .

En outre, les Zaïrois ont persisté avec une monnaie flottante, même si le taux du dollar s’est effondré, passant de 6 Zaïre au moment de la dévaluation en septembre 1983 au taux actuel d’environ 115 Zaïre. Dans ces circonstances, il est difficile d’imaginer comment la nouvelle politique d’«autonomie économique» de la Zambie pourra être maintenue. Il existe un climat de méfiance croissant à l’égard du FMI en Afrique, comme l’a indiqué en langage diplomatique M. Michel Camdessus, directeur général du FMI, dans un discours prononcé devant l’Association des banquiers américains pour le commerce extérieur à Boca Raton le 28 avril. « La reprise des relations normales entre débiteurs et créanciers n’est pas encore imminente, c’est le moins qu’on puisse dire. En effet, la situation de la dette a récemment montré certains signes de tension ».

Le style de gouvernement de Kaunda est tel que son expérience économique risque de durer plus de sept mois. Cependant, la Zambie renouvellera probablement son partenariat avec le FMI, même si elle le fera à contrecœur. L’alternative serait extrêmement douloureuse, avec des investissements insuffisants dans les mines de cuivre, des tentatives négligeables pour diversifier la base d’exportation, un soutien réduit en capitaux de la communauté financière internationale, un marché parallèle florissant et des pénuries de produits alimentaires de base et d’intrants industriels.