En Afrique, la conservation «intelligente face au climat» doit être associée à la réduction de la pauvreté

En associant plus étroitement conservation et bien-être humain, nous avons une occasion en or de redéfinir la trajectoire du développement durable en Afrique.

Source : Saleem H. Ali, Penda Diallo, Apoli Bertrand Kameni, Philippe Le Billon, Kopo Oromeng, Kyle Frankel Davis and Edward R. Carr, In Africa, “climate‐smart” conservation must be coupled with poverty alleviation, PNAS 120 (44) e2309279120, October 26, 2023. DOI: 10.1073/pnas.2309279120

En août, la septième Assemblée du Fonds pour l’environnement mondial (FEM) s’est terminée à Vancouver, au Canada, par un engagement. Au total, 185 pays ont convenu de protéger 30% des terres et des zones côtières d’ici 2030 (appelé «engagement 30 millions d’ici 30»). Cela sera accompli grâce à un «Fonds-cadre mondial pour la biodiversité» de 100 milliards de dollars annoncé pour la première fois en décembre 2022 sous les auspices de la Convention sur la diversité biologique (CDB). Les sources nationales des secteurs public et privé contribueront environ 200 milliards de dollars par an aux initiatives de conservation d’ici 2030. Les pays développés ont convenu de contribuer au moins 20 milliards de dollars de cette somme chaque année d’ici 2025.(1)

Mais même si cette augmentation du financement de la conservation est encourageante, elle suscite de sérieuses inquiétudes. Les projets et programmes qui semblent produire à la fois des objectifs environnementaux et de développement pourraient en réalité masquer la marginalisation continue des populations pauvres et vulnérables. Les efforts de conservation «intelligents face au climat» déployés par des donateurs internationaux bien intentionnés du secteur public et des organisations privées à but non lucratif pourraient ainsi constituer un «greenwashing» du sous-développement, dans la mesure où les avantages environnementaux apparents peuvent encore renforcer les anciennes relations et structures coloniales qui produisent pauvreté et vulnérabilité.(2) Ces risques incluent, par exemple, les déplacements de population dus aux activités de conservation et d’exploitation minière ou la mauvaise allocation des rentes minières ou de la biodiversité.

L’accent mis sur la conservation «intelligente», associé à des investissements extractifs localisés dans les pays du Sud, est en train de créer un phénomène d’«État rentier vert». Les États rentiers tirent généralement une grande partie de leurs revenus et de leur puissance internationale de la vente de leurs ressources ou de la location de leurs droits miniers. Dans le cas des «rentes vertes», les États cherchent à tirer leur autorité et leurs revenus de programmes de conservation. Malheureusement, ils le font souvent tout en maintenant, voire en justifiant l’extraction minière par la protection de la biodiversité et la décarbonation.(3) Nous suggérons ici qu’un tel couplage entre conservation et extraction doit accorder une plus grande attention à la réduction de la pauvreté. Autrement, cela risque de marginaliser davantage les populations vulnérables, tout en stimulant les indicateurs environnementaux et économiques, donnant ainsi une fausse impression de progrès vers le développement durable.

Deux facettes de cette dynamique méritent l’attention immédiate des scientifiques et des décideurs politiques. Premièrement, la recherche de minéraux liés à la technologie pour la transition verte conduit à des alliances précipitées et opportunistes avec des pays africains, dans le cadre d’une lutte géopolitique entre l’Occident et la Chine.(4) Avec environ un billion de dollars investis chaque année dans la transition énergétique,(5) le risque est encore plus grand que des projets d’extraction accélérés et intelligents face au climat portent atteinte aux droits des populations locales.(6) (Voir également Comment alimenter une transition énergétique avec une exploitation minière écologiquement responsable, https://www.pnas.org/doi/10.1073/pnas.2307006120.)

Deuxièmement, la possibilité d’utiliser de vastes zones terrestres pour la conservation et la création de compensations carbone incite le gouvernement à rechercher des revenus provenant de projets liés à la conservation et au climat, plutôt que de se concentrer sur des objectifs de développement plus larges.(7) Cela pourrait perpétuer les effets de la récente campagne d’acquisitions de terres privées à grande échelle en Afrique (qui fait partie de ce que l’on appelle la «ruée mondiale vers les terres») et ses impacts négatifs sur les moyens de subsistance et l’accès aux ressources naturelles des utilisateurs locaux existants des terres.

L’Afrique est particulièrement vulnérable à une telle cooptation du programme de conservation, où le grand nombre de pays et l’ampleur des défis de développement peuvent compliquer la tâche des donateurs (Figure 1). C’est une préoccupation particulière pour des pays comme le Gabon et la Guinée qui recevront non seulement des rentes supplémentaires provenant des minéraux verts, mais également des «rentes de conservation» provenant de philanthropes privés et d’organisations de conservation. Ces écologistes bien intentionnés sont désireux de faire progresser la biodiversité et l’agenda climatique. Mais ce faisant, ils donnent également aux gouvernements la possibilité de mettre de côté les priorités de développement axées sur la réduction de la pauvreté, favorisant ainsi les groupes susceptibles de faire obstacle à de tels projets. Selon nous, cela pourrait aboutir à une double «économie de rente verte» – issue de l’extraction de «minéraux verts» et de la conservation de la biodiversité et du climat – qui non seulement obscurcirait et marginaliserait davantage les pauvres, mais qui saperait également potentiellement les objectifs de conservation à long terme.

Extraction intelligente et «transparente»

Les infrastructures nécessaires à la décarbonisation augmentent la demande de minéraux dits verts.(8) La Banque mondiale a lancé le programme «Climate Smart Mining» en 2017 (9) dans le but d’encourager les investissements directs étrangers dans les économies minières africaines. La République démocratique du Congo (RDC) a notamment retenu l’attention pour ses vastes réserves de cobalt, de tungstène et de tantale, tous des métaux nécessaires à la transition verte. Les États-Unis ont inclus la RDC dans plusieurs de leurs politiques minières de transition énergétique, telles que le «Partenariat pour la sécurité minière».(10) Compte tenu du rôle majeur joué par la forêt tropicale congolaise dans la comptabilité mondiale du carbone, la Banque mondiale a également inclus la région dans son programme «Forest-Smart Mining».(11)

D’une certaine manière, ces évolutions sont des signes positifs d’un intérêt pour les investissements africains, qui ont été négligés au fil des années. L’exploitation minière intelligente face au climat et à la forêt offre des opportunités d’extraction de ressources gagnant-gagnant. Cependant, ces efforts restent fortement concentrés sur la gouvernance minière elle-même, avec peu de conditionnalités associées à la maximisation des résultats réels en matière de développement.

De même, de nombreux appels ont été lancés en faveur d’une meilleure « gouvernance des ressources minérales», et des efforts tels que «l’Initiative pour la transparence des industries extractives» (ITIE) ont mis en lumière les flux de revenus tirés des ressources grâce à une plus grande divulgation et un meilleur audit. Malheureusement, l’ITIE n’avait pas pour mandat de lier les investissements à des résultats clairs en matière de développement.(12) Même sa catégorie révisée de «résultats» comporte simplement des critères tels que «l’accès aux données» et les « plans de travail», plutôt que de véritables indicateurs de développement.

Sans garanties nationales et internationales appropriées pour garantir que les rentes tirées des ressources contribuent à atteindre les objectifs de développement, cette dernière ruée vers les minerais pourrait aggraver la pauvreté rurale et accroître les conflits autour des projets liés à la biodiversité et au climat.(13) Dans le même temps, nombre de ces pays pourraient également récolter les fruits de la «conservation collatérale», par laquelle les donateurs axés sur l’environnement récompensent le statu quo de sous-développement en matière de préservation intacte, ce qui se traduirait par de faibles niveaux d’investissements dans les secteurs industriels.

«Une solution consisterait à cadrer la conservation autour de l’importance cruciale de la réduction des émissions et d’une meilleure séquestration dans les pays riches, ainsi que la promotion de trajectoires de développement plus propres dans les pays à faible revenu».

Conservation de la biodiversité

Le lien entre la conservation de la biodiversité et la conservation du climat est complexe, mais, dans la plupart des cas, la conservation des forêts peut contribuer à décarboner l’atmosphère et à maintenir une plus grande diversité d’espèces et d’habitats. Pourtant, la capacité des forêts à stocker du carbone ne constitue pas une véritable compensation pour l’extraction et la combustion de combustibles fossiles. Cette fausse équivalence peut servir à justifier l’utilisation des revenus pétroliers et miniers et, occasionnellement, encourager la conservation des forêts en réduisant la demande immédiate de bois, comme on l’a déjà observé dans des pays comme le Gabon,(14) ou en réduisant la perte globale de forêts (via l’exploitation minière souterraine) par rapport à l’exploitation minière souterraine. principaux facteurs de changement d’affectation des terres.(15). En tant que pays producteur de pétrole depuis plusieurs décennies et abritant d’importantes réserves de manganèse (un métal utilisé pour une gamme de technologies vertes), le Gabon a donné la priorité à ces secteurs à faible intensité foncière pour maintenir 88% de la couverture forestière et réserver davantage de terres. plus de 30% de son territoire destiné aux zones protégées. Ainsi, le gouvernement gabonais a été présenté comme un «leader en matière de conservation», malgré des équivalences de compensation carbone potentiellement problématiques entre les forêts et les combustibles fossiles. Le gouvernement norvégien a promis plus de 150 millions de dollars pour les programmes du pays à travers l’Initiative pour les forêts d’Afrique centrale (CAFI). Des donateurs privés, tels que le magnat Jeff Bezos, ont fait au pays des dons somptueux (35 millions de dollars du Bezos Earth Fund) et des plans pour étendre les programmes de crédits carbone.(16)

Le récent coup d’État au Gabon, qui s’est produit fin août, met en évidence à quel point le mécontentement local peut ouvrir la voie à des bouleversements sociaux. La dictature apparemment bienveillante du Gabon, dirigée par le président déchu Ali Bongo, classé 128e sur 180 selon l’indice de perception de la corruption de Transparency International en 2022, a capitalisé sur cet attrait vert. Pour renforcer la confiance internationale dans les efforts de conservation du pays, Lee White, citoyen britannique et ancien directeur national de la Wildlife Conservation Society (une organisation américaine à but non lucratif), a obtenu la citoyenneté gabonaise naturalisée et a été ministre de l’Eau, des Forêts, du Mer et Environnement jusqu’au coup d’État. Bien qu’une telle technocratie soit louable à un certain niveau, l’augmentation des financements internationaux envoyés au Gabon depuis sa nomination en 2019 suggère un double objectif potentiel pour son rôle: non seulement fournir une expertise en matière de biodiversité, mais également attirer des donateurs internationaux.(17,18) Pourtant, la trajectoire à long terme de la conservation ne peut être durable que si la population elle-même ressent les impacts palpables de la réduction de la pauvreté.(19) Peu après le coup d’État, White a été évincé de son poste et les déclarations publiques reflétaient un fort mécontentement face à la manière dont la conservation avait pris le pas sur la réduction de la pauvreté.

Bien que la plupart des initiatives de conservation prétendent avoir une certaine forme de réduction de la pauvreté «gagnant-gagnant» dans le cadre de leur mission, elles manquent d’objectifs tangibles pour améliorer la qualité de vie et les moyens de subsistance des communautés rurales et locales. Par exemple, CAFI, qui couvre six pays d’Afrique subsaharienne, a désormais engagé plus de 835 millions de dollars et prétend qu’il «améliorera les moyens de subsistance» de 10 millions de personnes.(20) Mais il est important de noter qu’il n’existe pas de mesure claire indiquant ce qu’impliquerait une telle amélioration. De plus, il n’y a pas de couplage entre le décaissement des fonds et des réformes macroéconomiques plus larges pour la réduction de la pauvreté. Les organisations et les gouvernements ont besoin d’un couplage beaucoup plus étroit entre indicateurs de conservation et de développement.

Objectifs de la politique de croissance verte

Une solution consisterait à cadrer la conservation autour de l’importance cruciale de la réduction des émissions et d’une meilleure séquestration dans les pays riches, ainsi que la promotion de trajectoires de développement plus propres dans les pays à faible revenu. Même si les partisans de la «décroissance» et de la réduction de la consommation ont dénoncé le terme «croissance verte» dans le contexte des économies développées,(21) il ne fait guère de doute que pour les pays en développement, un certain niveau de croissance économique sera nécessaire pour réduire la pauvreté.(22) Les indicateurs de croissance verte devraient donc non seulement être utilisés par les donateurs comme condition préalable au décaissement des fonds, mais également pour tenir les donateurs responsables dans leur propre pays.

Nous recommandons également un ensemble de politiques qui utilisent l’indice de croissance verte (23) pour générer des co-bénéfices de développement en matière de conservation. Cet indice suit les indicateurs de conservation et de développement pour évaluer les progrès vers les objectifs de durabilité, notamment les objectifs de développement durable, l’Accord de Paris sur le climat et les objectifs d’Aichi pour la biodiversité. Cela pourrait peut-être être combiné avec d’autres indicateurs de qualité de vie et inclus dans les mesures de résultats grâce à des synergies avec le Rapport sur le bonheur dans le monde préparé par les Nations Unies. Les programmes d’évaluation des impacts que la plupart des donateurs ont mis en place doivent tenir davantage compte de ces indicateurs.

En outre, les mesures mesurant la santé environnementale et la santé économique pourraient être ventilées pour garantir que les compromis et les synergies soient visibles. Par exemple, les pays ne devraient pas regrouper les indicateurs de santé dans tous les secteurs environnementaux, car le résultat net peut masquer des tendances très problématiques induites par les efforts d’extraction localisés. En reliant les mesures de croissance économique aux secteurs, et ces secteurs aux impacts environnementaux, les compromis et les obscurcissements problématiques deviennent plus visibles et, par conséquent, plus faciles à résoudre.

Outre l’utilisation de ces paramètres macroéconomiques, nous recommandons également cinq grands plans de réforme politique :

1. L’extraction ne doit pas avoir lieu dans des zones qui mettraient en péril le bien-être à long terme (24) de la population et la santé de l’environnement. En bref, un gouvernement doit déterminer s’il existe des «zones interdites» pour d’éventuels projets de minéraux verts, comme des bassins versants clés, des zones protégées à forte biodiversité ou des endroits où les populations autochtones ont clairement exprimé leur rejet de l’extraction des ressources, malgré les compensations. Les populations et les écosystèmes locaux ne doivent pas être sacrifiés au nom d’une transition verte qui profitera souvent principalement à la classe dirigeante nationale et aux intérêts étrangers. De telles zones interdites auront l’avantage de concentrer clairement les investissements sur des projets miniers à l’échelle industrielle qui reçoivent le consentement local et offrent des co-bénéfices aux peuples autochtones et aux communautés locales. De tels projets seront plus faciles à mettre en œuvre, auront moins d’impacts négatifs et seront confrontés à moins de retards ou d’annulations dus à des poursuites judiciaires.

2. Les programmes de financement sont souvent inaccessibles aux communautés minières locales et rurales. Plutôt que de perpétuer une conception problématique selon laquelle les communautés autochtones et locales ne servent que de bénéficiaires de projets planifiés à l’avance, ces groupes doivent être inclus dans la conception des projets pour garantir que tout soutien répondra à leurs besoins. Une telle participation peut garantir que les projets d’extraction et de conservation visant à contribuer à la réduction de la pauvreté mettent l’accent sur le renforcement de l’équité, de sorte que les femmes et les jeunes locaux et autochtones bénéficient des programmes de développement. Par exemple, les projets miniers devraient accroître les opportunités de subsistance locales et la réduction de la pauvreté, par exemple grâce à la cocréation d’entreprises à petite échelle, telles que des coopératives locales, qui peuvent bénéficier d’un accès direct au financement, à la formation et aux marchés de minéraux.

3. Les investisseurs et garants multilatéraux, tels que la Société financière internationale, devraient promouvoir la coexistence et la coordination d’opérations à petite et à grande échelle conçues pour maximiser l’emploi rural et distribuer les revenus. Cependant, les gouvernements devraient éviter les ruées sur l’exploitation minière, en particulier lorsqu’elles impliquent des modes d’extraction destructeurs – tels que les méthodes de lixiviation chimique in situ utilisées dans le cas des éléments des terres rares. Lorsqu’il existe des options minières plus propres à grande échelle, les gouvernements devraient soutenir le développement local par le biais de telles entreprises.

4. Les projets d’extraction et de conservation, ainsi que l’allocation de rentes, devraient favoriser la diversification économique et de larges formes de développement. Pour y parvenir, les pays doivent être prêts à négocier et à suivre les accords dans la meilleure position possible – ce qui signifie, par exemple, mener des études minières, recruter une participation locale à l’identification d’opportunités de développement basées sur la conservation, renforcer les capacités institutionnelles (par exemple, consultation préalable, audit minier, organisation de développement communautaire), réformer les politiques et la législation (par exemple, processus de consentement, exigence de contenu local, intégrité de la gestion financière, diversification économique) et renforcer la main-d’œuvre et les entreprises nationales capables de capter une partie des revenus du projet (par exemple, écotourisme, maintenance).

5. Si le pays est un producteur de combustibles fossiles, l’augmentation des rentes vertes devrait s’accompagner d’une réduction de la production et des rentes d’hydrocarbures. Les nations peuvent y parvenir en s’abstenant de délivrer de nouveaux contrats d’exploration et de production de combustibles fossiles, comme cela a été fait en Colombie. Les délais entre les décisions et les effets de rente, ainsi que les impacts de ces décisions sur la confiance des investisseurs, devraient être soigneusement évalués par les bailleurs de fonds internationaux et les gouvernements cibles afin d’éviter des chocs économiques négatifs. Les pays devraient également prêter attention aux effets de la génération de rentes provenant de la conservation et de l’exploitation minière sur les impacts environnementaux locaux et mondiaux (par exemple, les impacts climatiques de l’augmentation du tourisme).

Le FEM, qui est chargé d’administrer le nouveau fonds pour la biodiversité de 100 milliards de dollars,(25) devrait intégrer ces recommandations politiques dans ses outils de développement de projets avec toutes ses agences d’exécution. Le Conseil du FEM, qui comprend tous les principaux donateurs, est bien placé pour mandater un tel mécanisme. En outre, le Bureau d’évaluation indépendant du FEM, qui comprend des professionnels techniquement formés, devrait utiliser des indicateurs plus clairs sur la croissance verte. La Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques donne également la priorité à une approche scientifique des systèmes qui associe la conservation à la réduction de la pauvreté. Une telle approche garantira que les recommandations formulées dans le dernier rapport de synthèse du sixième rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat sur le «développement résilient au changement climatique» soient correctement mises en œuvre en faveur d’une transition verte juste.(26)

En résumé : grâce à un couplage plus étroit entre conservation et bien-être humain, nous avons une occasion en or de redéfinir la trajectoire du développement durable en Afrique.

Références