Un nouvel ordre politique en RD Congo? la transformation de la régulation

On l’a répété à maintes reprises : la République démocratique du Congo (anciennement Zaïre) n’est plus que l’ombre d’elle-même, un cas typique de faillite et d’effondrement d’un État. Une observation plus approfondie suggère cependant une image différente: non seulement ce pays a démontré «une propension remarquable à la résilience» (Englebert, 2003), mais ses cadres administratifs et réglementaires – qui dans certains domaines n’ont pas changé depuis l’époque coloniale – sont restés largement intacts, même au cours de la dernière période de guerre et de troubles politiques. Dans cet article, nous souhaitons expliquer ces différents «courants croisés et contradictions» (Young, 2004) apparus au cours de la dernière guerre congolaise, en abordant la question de savoir si les processus d’érosion de l’État et de reconfiguration politique au cours de cette période doivent être décrits comme un une nouvelle «privatisation de l’État», comme le proposent Hibou et d’autres, ou plutôt une transformation ou une marchandisation de la souveraineté de l’État. L’article est organisé de manière diachronique : il évoque d’abord la période Mobutu (1965-1997), puis la guerre (1996-2003), pour enfin tirer quelques conclusions de la longue période de «transition» politique du Congo.

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Voir la publication originale : Koen Vlassenroot, Timothy Raeymaekers, New political order in the DR Congo the transformation of regulation, AFRIKA FOCUS – Volume 21, Nr. 2, 2008 – pp. 39-52

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Autoritarisme et désintégration politique

Pas plus tard qu’au milieu des années 60, Aristide Zolberg affirmait que l’autoritarisme en Afrique résultait non pas de niveaux élevés d’autorité et de légitimité, mais plutôt de leur absence (Zolberg, 1966). Le régime autoritaire et patrimonial de Mobutu au Zaïre ne fait pas exception à cette règle. Comme l’explique Thomas Callaghy, dans le Zaïre (RD Congo postcolonial)[1], «l’appareil d’État central a tenté de faire face à l’incertitude produite par une périphérie rurale complexe et mouvante, dans lequel il fallait traiter avec des autorités et des groupes locaux traditionnels, quasi-traditionnels et de transition, le tout dans le contexte de schémas complexes de factionnalisme local produits par “l’interaction entre l’identité et l’utilité” et les réseaux clientélistes et de courtage qui relient fréquemment la zone locale avec niveaux supérieurs» (Callaghy, 1984:62). Souvent présenté comme un exemple marquant d’effondrement institutionnel, le Zaïre semble en effet représenter un «trou noir abandonné caractérisé par la calamité, le chaos, la confusion et une forme bizarre de cannibalisme social où la société est sa propre proie» (Tréfon, 2004:1).

Pourtant, le système politique du Congo a persisté de manière très surprenante, même pendant les périodes d’«effondrement» institutionnel apparent. Malgré ses caractéristiques presque anti-wébériennes, dit Pierre Englebert (2003), l’État congolais a continué à survivre grâce à des citoyens et à une administration engagés dans un processus constant de négociation pour les fonctions et services publics: plutôt que de défier l’État lui-même, la faible souveraineté est devenue une sorte de ressource qui continue de reproduire l’État comme un Léviathan boiteux mais vivant ou comme le disent les habitants du Congo: «l’état est moribond, mais pas mort» (Trefon, 2004).

Le système politique du Congo sous Mobutu était caractérisé par l’échange de la recherche de rente contre la loyauté politique, une dialectique qui transformait les actifs économiques en un stock de ressources politiques. Derrière la façade des procédures juridiques et des institutions étatiques formelles, Mobutu a bâti son règne sur la répartition stratégique des ressources et la politique informelle, selon Denis Tull: «la persévérance politique du système de gouvernement de Mobutu a trouvé sa base dans les réseaux complexes de redistribution, reliant verticalement les échelons les plus élevés de la hiérarchie étatique aux détenteurs du pouvoir local. (…) Ces réseaux étaient généralement sous-alimentés en offrant des opportunités et des moyens d’accéder aux ressources, plutôt qu’aux ressources en tant que telles» (Tull, 2005:277). La stratégie de Mobutu devait offrir la stabilité à une classe dirigeante, tout en cultivant l’incertitude parmi ses membres individuels et empêchant ainsi la formation d’une force contraire. Entre-temps, la coercition extra-économique et l’extraction brutalement répressive de la population ont dû consolider «l’auto-agrandissement de la classe étatique» (MacGaffey, 1994:171), ce qui, à son tour, a empêché la population d’accéder à la participation politique et à l’intégration dans les réseaux de clientélisme. L’attitude de «chacun pour soi» («article 15») du mobutisme faisait office de pacte social entre l’État et la société, car elle «permettait au premier de se retirer de la vie publique et de ses fonctions, laissant à la seconde la possibilité d’agir illégalement» (Jourdan, 2004:170).

Le résultat net de cette dialectique a été le pillage des biens de l’État et l’affaiblissement du comportement bureaucratique fondé sur des règles, qui ont été échangés contre une intensification de l’informalisation et de la privatisation de la vie publique et économique, même si cela restait généralement le privilège de ceux qui étaient bien placés au sein du système politique de Mobutu. Tant que le président zaïrois pouvait garantir son emprise sur le soutien étranger (qui a été acheté en partie grâce à l’exportation de ressources brutes et à un positionnement stratégique pendant la guerre froide), il pourrait maintenir sa position de puissance nationale. Le patrimonialisme débureaucratisé de Mobutu s’est toutefois révélé avoir ses limites, dans la mesure où l’accumulation privée officiellement «sanctionnée» a permis aux hommes forts locaux de devenir facilement autonomes et de prendre leurs propres arrangements privés qui échappent de plus en plus au contrôle de l’État. De plus, dès que ce marché «formel» d’extraversion s’est effondré en raison du manque d’investissement et du prix des ressources sur le marché mondial, le système diviser pour régner de Mobutu s’est effondré et l’a contraint à rechercher des ressources alternatives. En conséquence, l’effondrement rapide de l’économie industrielle du Zaïre au cours des années 1980 a provoqué un déplacement progressif des réseaux de clientélisme étrangers vers des réseaux décentralisés comme fondement du pouvoir politique.[2]

L’État zaïrois s’est de plus en plus fragmenté à mesure que les institutions gouvernementales ont été contraintes de négocier, de forger des alliances et de rivaliser avec d’autres sources d’autorité et de production économique pour constituer l’autorité publique et le contrôle politique. En particulier dans les zones frontalières du Zaïre, les activités commerciales informelles et frauduleuses sont devenues si étendues qu’elles ont non seulement porté atteinte à l’efficacité de l’État, mais également provoqué d’importants changements dans les structures sur lesquelles celui-ci reposait. Dans ces régions, divers centres d’autorité rivaux ont réussi à assurer leur contrôle sur les ressources locales grâce à des réseaux commerciaux dits «informels» et ont défié de plus en plus l’État dans son monopole sur l’usage légitime de la force.

Courtage politique

Cet oligopole de moyens violents a finalement constitué le terreau idéal pour des groupes armés qui ont commencé à agir comme protecteurs de groupes d’intérêts locaux dans les espaces ouverts par l’insécurité politique et économique. Cette prolifération d’acteurs armés autonomes est devenue apparente au début des années 1990, lorsqu’un processus de démocratisation a été annoncé par le président Mobutu. Dans le cadre d’une compétition politique intensifiée, des groupes armés ont été mobilisés, que l’on pourrait mieux décrire comme des forces de protection destinées à promouvoir les intérêts des hommes politiques locaux (souvent avec la complicité des chefs coutumiers) mais, alors que la concurrence politique et le discours ethnique divisaient de plus en plus les populations locales sur l’accès à des biens clés tels que la terre, transformées finalement en groupes de défense suivant un agenda ethnique particulier.

En d’autres termes, dès le début des années 1990, l’érosion des capacités de l’État a facilité le rôle des «courtiers» du pouvoir local qui, selon les termes d’Eric Wolf, veillent sur les carrefours cruciaux des relations qui relient le système local à l’ensemble plus vaste. Toutefois, une caractéristique importante de ces courtiers est qu’ils agissent comme des gardiens entre différents groupes concurrents et ne peuvent donc jamais résoudre les conflits entre eux. En conséquence, ils jouent souvent le rôle de tampons entre les groupes, entretenant les tensions qui assurent la dynamique de leurs actions (Wolf, 1966, voir aussi Goodhand, 2007). Mais si ces courtiers peuvent être considérés comme un mal auquel il faut s’opposer, ils peuvent néanmoins fournir un véritable service de confiance et de «protection» à certains acteurs qui ne se sentent pas protégés par l’État ou ses agents (Gambetta, 1993).

Une dynamique similaire de médiation politique pourrait enfin être observée dans le domaine du «développement». Au cours des années 1980, l’offre d’éducation et de santé était largement sous-traitée à un ensemble disparate d’organisations non étatiques telles que des associations religieuses, des organisations de développement, etc. Sous le titre général de «société civile», cet amalgame de groupes et d’intérêts souvent concurrents a finalement donné au discours sur le développement international une place beaucoup plus importante dans les processus décisionnels locaux.

Dans le même temps, l’effondrement presque total de l’activité industrielle dans le Zaïre postcolonial a renforcé toute une série de mécanismes de survie économique «informels» qui échappaient largement au contrôle administratif. Mais ils ont simultanément transformé la dynamique du pays en un jeu constant de corruption et de résistance, d’antagonisme et d’accommodement. Au Nord-Kivu, par exemple, région frontalière de l’Ouganda et du Rwanda, un commerce transfrontalier dynamique existait déjà bien avant l’indépendance postcoloniale.

Au cours des années 1970 et 1980, les administrateurs locaux avaient de grandes difficultés à contrôler cette forme de pratique «illégale» car ils étaient eux-mêmes souvent fortement impliqués dans des activités de contrebande. Selon Thomas Callaghy, presque toutes les catégories de la population zaïroise se sont retrouvées, à un moment ou à un autre, impliquées dans de telles pratiques transfrontalières, qu’il s’agisse de la police ou de la «gendarmerie», de l’armée mobutiste, des agents de l’État, des autorités traditionnelles ou des simples paysans.

Sous le règne de Mobutu, l’absence de développement économique dirigé par l’État, la possibilité de «s’enrichir rapidement», est presque devenue une nouvelle idéologie d’État, dans laquelle «l’article 15» («débrouillez-vous», ou la nécessité de se débrouiller par soi-même), était toléré par le régime en échange d’une prédation étatique illégale et rapace. Selon Jewishiewicki, l’aspiration des sujets, groupes ou communautés locaux à une reconnaissance d’en haut devait inévitablement s’exprimer à travers «une affirmation de soi produite par une définition exclusive de l’autre, qui se définit comme un concurrent face à une telle reconnaissance (Jewsiewicki, 1998 : 633 ; Jourdan, 2004). En conséquence, la violence (et les méthodes de gouvernement qui en ont découlé) sont apparues assez rapidement comme une forme dominante d’expression politique et d’accès aux opportunités dans un paysage politique par ailleurs instable et «en effondrement».

Guerre : une continuation de la violence par d’autres moyens?

Dans cette logique d’appropriation économique violente, les guerres congolaises (1996-1997 ; 1998-2003) pourraient sans doute être décrites comme une «continuation de la violence par d’autres moyens» (Cramer, 2006). L’évolution des réseaux de clientélisme au profit des «réseaux d’élites» militaires, des différents mouvements rebelles, des milices «ethniques» et des «entrepreneurs de l’insécurité» militaires ont remis en question le rôle de l’État et revendiqué leur rôle dans l’accès à l’argent et aux ressources (Perrot, 1999). À un moment donné, cet agenda économique a donné au conflit congolais le surnom de guerre des ressources. Un groupe d’experts de l’ONU, par exemple, qui a enquêté sur le rôle des mécènes (principalement étrangers) dans l’exploitation «illégale» des ressources congolaises pendant la guerre, a parlé d’une organisation «criminelle» d’intérêts politiques et économiques visant à dépouiller le Congo de ses vastes ressources. Il faut cependant souligner que cette apparente ruée vers les richesses du Congo ne fournit qu’une explication partielle de ce conflit et diminue en outre la profonde signification politique de cette lutte. Comme Ballentine, Sherman et d’autres l’ont souligné avant nous, la guerre – ainsi que la dimension économique qui l’accompagne – implique également une remise en question de ce que signifie essentiellement le pouvoir: elle implique une remise en question radicale des définitions de la représentation, de la redistribution et de la légitimité, qui trouvent parfois une interprétation différente pendant et dans de telles situations de crise. Comme l’affirme Paul Richards à propos du conflit en Sierra Leone, déclencher une guerre n’est pas une décision facile : cela nécessite une organisation et une mobilisation des recrues et des groupes qui accordent souvent un rôle de premier plan aux intermédiaires et intermédiaires politiques.

La vraie question que l’on pourrait donc se poser est de savoir pourquoi si peu de guerres en Afrique ont abouti à un changement de régime, en d’autres termes: pourquoi tant de milices et de rebelles en RDC sont-ils tombés dans une dialectique d’appropriation violente, qui a apparemment annulé leur intentions initiales? Pour répondre à cette question, les paragraphes suivants proposeront quelques exemples de la manière dont la «gouvernance» locale était (ou n’était pas) organisée en période de crise et de troubles politiques. Comme cela a été dit au début de cet article, la réponse à cette question doit être recherchée, au moins en partie, dans les tentatives des citoyens normaux de «concevoir des arrangements pour assurer eux-mêmes les fonctions essentielles que l’État disparu est censé assumer, en particulier la sécurité de base» (Menkhaus, 2006:75). Les exemples évoqués ici sont ceux du Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), du RCD-ML et des FAPC («Forces armées du peuple congolais»), qui ont conçu différents mécanismes pour assurer la «gouvernance» locale. L’organisation de la sécurité locale et de la (re)distribution économique est cruciale pour cette différenciation.

Une façade d’État – le cas du RCD

Le «Rassemblement Congolais pour la Démocratie» (CRCD-Goma) est un groupe rebelle congolais initialement institué par l’Ouganda et le Rwanda en réponse à leurs préoccupations sécuritaires et pour restaurer leurs intérêts économiques en RDC. En 1998, ce mouvement rebelle a lancé une campagne militaire contre le président congolais Kabila et a tenté jusqu’à la fin de la guerre de contrôler les régions militaires et économiques stratégiques de l’est de la République démocratique du Congo. Cependant, les choses ne se sont jamais déroulées aussi bien que prévu. Un an seulement après le début de la campagne, les hostilités entre ses partisans rwandais et ougandais ont conduit à une reconfiguration du mouvement rebelle et à sa scission en une section soutenue par le Rwanda (CRCD-Goma) et des ramifications contrôlées par l’Ouganda (CRCD-K-ML) : cf. infra ; et RCD-N). Cela a divisé les provinces de l’est du Congo en différentes zones de contrôle et provoqué une fragmentation totale du paysage politico-militaire. La prolifération des milices rurales dans l’arrière-pays du Kivu, du Katanga et de l’Ituri complique encore davantage le contexte politico-militaire local et divise le territoire en une multitude de zones de contrôle en constante évolution. La capacité limitée du RCD explique également pourquoi le mouvement rebelle n’a jamais pu étendre son contrôle au-delà d’un certain nombre de centres stratégiques et d’axes territoriaux.

Une fois que la rébellion du RCD a pris le contrôle militaire des centres stratégiques du Kivu, ses dirigeants ont été confrontés au défi de transformer leur avantage militaire en domination politique durable. Même si ses stratégies «allaient bien au-delà de l’organisation de la pure violence», le mouvement n’a jamais tenté sérieusement de s’engager dans l’administration des territoires sous son contrôle mais a plutôt poursuivi une approche largement extractive en collectant des impôts et en exploitant les ressources naturelles (Tull, 2005). Les vestiges du cadre administratif d’avant-guerre ont été récupérés par l’aile militaire du RCD, mais n’ont servi qu’à «maintenir une façade d’État» (Ibidem : 130, 141). Aucune tentative n’a été faite pour revigorer l’appareil d’État faible par la formation, la réforme ou le soutien. Des efforts n’ont pas non plus été faits pour mobiliser la population à travers une participation «démocratique» à la nomination des administrateurs et des gouverneurs, comme l’avait fait le président congolais Kabila après son entrée en fonction en 1997. Au lieu de cela, les rebelles ont laissé en place la plupart des administrateurs locaux, se sont largement appuyés sur les structures administratives et les réglementations d’avant-guerre et n’ont fait que peu d’efforts pour rémunérer les fonctionnaires de l’État dans les zones occupées. Dans le même temps, ils ont tenté à plusieurs reprises d’«externaliser» les services de l’État et de faire financer leurs activités par des ONG internationales. Les capacités fiscales limitées du RCD (dans certains cas, les recettes fiscales sont retombées à moins de 0% de leur niveau d’avant-guerre) ont eu un effet négatif sur ses capacités administratives, qui s’appuyaient par conséquent sur des formes «alternatives» de survie. La plupart de ces administrateurs ont montré peu d’enthousiasme à soutenir le RCD dans ses efforts visant à resserrer son emprise sur la population locale, car le mouvement était largement perçu comme une force d’occupation dirigée par le Rwanda.

Le RCD a été incapable de développer une vision politique claire et un agenda populaire – il était de nature beaucoup trop hétérogène et trop dépendant de ses relations de pouvoir asymétriques avec le Rwanda. En conséquence, les dirigeants du RCD étaient une manifestation claire du recyclage par les élites et «ne se sont pas battus pour répondre aux griefs de la société», mais se sont plutôt réintégrés dans «un système dont ils avaient été exclus» (Tull et Mehler, 2005:378). Le manque de soutien local et l’appropriation congolaise de l’insurrection qui en a résulté ont non seulement entravé les efforts visant à obtenir une crédibilité politique et l’assistance des administrateurs d’État restants, mais ont également encouragé d’autres forces sociales, politiques ou militaires à défier le RCD dans ses tentatives d’occupation et de contrôle de la société locale. Dans les centres urbains, la société civile et les associations ecclésiales se sont présentées comme la seule alternative viable aux structures de contrôle rebelles et ont développé un discours de «sens civique» qui a dû convaincre les bailleurs de fonds internationaux d’investir dans leurs initiatives de développement. Comme cela a été observé à Bukavu, la capitale du Sud-Kivu, les associations de la société civile et les dirigeants religieux ont régulièrement fait campagne contre la direction du RCD et ont transformé la ville en un centre d’opposition. La réponse coercitive du RCD n’a servi qu’à accroître le soutien local à ces acteurs sociaux, qui ont pu, pendant la rébellion du RCD, confirmer leur contrôle sur certaines parties de la société locale et se positionner comme moteurs locaux du développement.

En résumé, le RCD s’est principalement limité à consolider sa position de puissance dominante dans les zones les plus stratégiques (centres urbains et sites miniers) de l’Est de la RDC afin d’avoir accès aux structures et réseaux d’échanges économiques d’avant-guerre. L’une des stratégies consistait à s’emparer fermement du marché local des ressources en développant plusieurs structures destinées à garantir le contrôle des chaînes de produits miniers existantes, notamment l’octroi (échoué) de monopoles d’exportation, le contrôle militaire direct sur les sites miniers les plus lucratifs, la «récolte» des ressources par le pillage, etc.[3] Une autre stratégie consistait à lever des taxes, qui provenaient principalement des droits de douane et des points de contrôle dans les aéroports, les routes et les sites miniers. Outre les taxes existantes, des efforts supplémentaires étaient exigés des «mamans vendeuses», des «creuseurs», des petits commerçants, des exportateurs, etc, et étaient expliqués comme étant des «efforts de guerre».[4] Toutefois, pour assurer leur domination sur l’exploitation et le commerce des ressources locales ou pour assurer un contrôle social (Vlassenroot & Romkema, 2002), les rebelles dépendaient de la volonté des individus et des groupes de s’aligner sur eux, en échange de la protection de leurs intérêts économiques. Cette stratégie s’est avérée présenter plusieurs inconvénients. L’un des effets a été la militarisation des réseaux de clientélisme d’avant-guerre. Comme il était difficile pour les dirigeants rebelles de contrôler la production de ressources, les commandants locaux du RCD étaient de plus en plus capables d’agir pour leur propre profit, ce qui affectait la cohésion au sein du mouvement. Plusieurs commandants du RCD ont commencé à négocier des accords commerciaux privés avec des commerçants locaux et ont institué des structures parallèles pour générer des revenus. Imitant les stratégies d’exploitation d’avant-guerre, des barrières et des points de contrôle à des positions économiquement stratégiques ont été mis en place et les soldats individuels ont été contraints de «faire rapport» (c’est-à-dire d’apporter les impôts collectés) à leurs commandants.

Le RCD a également dû faire face en permanence à la concurrence d’entrepreneurs établis qui pouvaient profiter de leurs contacts de longue date à l’intérieur pour poursuivre leurs activités économiques (non contrôlées) et avec lesquels aucun compromis n’a pu être trouvé. Au Sud-Kivu, seul un nombre limité d’acteurs locaux étaient prêts à rejoindre les rangs du RCD. À l’exception de quelques autorités traditionnelles, hommes d’affaires et intellectuels, la plupart des gens ont rejeté les revendications de ces rebelles. A Goma, la situation était plus compliquée. Abritant le quartier général du mouvement rebelle RCD et étant déconnecté politico-administrativement de la capitale congolaise, ce “siège de rébellion” est devenu un lieu attractif pour l’expansion des ambitions politico-militaires et économiques, provoquant une concurrence féroce entre les réseaux locaux. Cette rivalité locale, principalement centrée sur le contrôle du commerce des ressources locales, était «une expression de compétition autour des moyens d’assurer sa propre survie physique et celle de sa communauté dans une zone de conflit profond et prolongé» (Tegera et Johnson, 2007). Pour les Banyarwanda, l’alignement sur le RCD s’est avéré vital pour réduire l’influence (économique et politique) de la communauté Nande et sauvegarder leurs propres intérêts.

Cependant, cette recherche de protection a déclenché d’autres dynamiques qui (à Goma comme ailleurs) ont fini par limiter le contrôle des rebelles au profit d’un réseau d’élites locales à base ethnique. Peu après sa nomination, Eugène Serufuli, un Hutu-Banyarwanda devenu gouverneur du Nord-Kivu en 2000, a commencé à développer une structure de pouvoir autonome. Les forces de défense locales recrutées au sein des communautés banyarwanda ont évolué vers une structure militaire parallèle, qui opérait de plus en plus de manière autonome par rapport au mouvement rebelle du RCD. «Tout pour la Paix et le Développement» (TPD), une ONG largement dominée par les Hutus, créée à l’origine pour faciliter le retour des réfugiés hutus ayant fui le Congo vers le Rwanda, est progressivement devenue un centre de pouvoir politique alternatif. L’organisation était considérée par Kigali comme un instrument politique utile pour mobiliser les populations hutues et pour faire obstacle aux tentatives des rebelles hutus rwandais opérant dans l’est de la RDC de s’allier avec la population hutu congolaise, et en tant que tel, elle était censé être un allié crucial à la fois du Rwanda et du RCD. Cependant, le réseau ethnique de Serufuli a progressivement évolué vers une structure de pouvoir parallèle, avec les cellules locales du TPD comme points focaux et des réseaux de favoritisme dominés par les Hutu étant mobilisés pour générer des revenus et distribuer ces butins à ses partisans.

La transformation de la régulation

Dans certaines régions frontalières de l’est du Congo, une réalité différente prévalait. Ici, les rebelles et les agents économiques opérant dans le commerce transfrontalier «informel» reliant l’est de la RDC à ses voisins orientaux sont entrés dans un processus de négociation et de coopération pour sauvegarder leurs propres intérêts. En particulier, les nombreuses zones frontalières du Congo offraient un certain nombre d’opportunités aux acteurs politiques, militaires et économiques locaux, car ils exploitaient leur potentiel pour générer des profits et établir des liens avec les marchés capitalistes mondiaux. Mark Duffield et d’autres qualifient ces opportunités de «zones frontalières», qui fonctionnent comme des «nœuds croisés» reliant certaines des régions les plus reculées du monde au «cœur technologique» de la société métropolitaine (Duffield, 2001 ; Jackson, 2006). Par exemple, à la frontière entre le Congo et l’Ouganda, les groupes commerciaux «informels» existants ont développé et exploité les opportunités offertes par ces nouveaux liens. Alors que les enjeux économiques de cette économie de guerre en développement étaient élevés, le besoin de protection (privée) a engendré de nouveaux modèles d’interaction entre les dirigeants rebelles et les entrepreneurs locaux. Faute de moyens d’organiser la production locale, la plupart des forces rebelles et des armées étrangères qui ont occupé ces régions frontalières pendant la guerre ont tenté d’exploiter systématiquement le commerce transfrontalier pour générer un contrôle financier et politique.

Une façon d’organiser sa base financière consistait à se connecter avec des entrepreneurs congolais locaux, qui dans de nombreux cas faisaient office de gardiens des ressources économiques vitales, notamment les activités minières, agricoles et commerciales. Pour les dirigeants rebelles, la taxation des activités économiques constituait une source de revenus importante ; pour les agents économiques (contrebandiers, entrepreneurs industriels, intermédiaires commerciaux, etc.), la connexion avec les rebelles était une condition nécessaire pour poursuivre leurs activités et accroître la prévisibilité des activités commerciales en temps de crise. En théorie, on pourrait donc décrire la relation économique entre rebelles et hommes d’affaires comme une sorte de quête d’«assurance»: même si tout le monde sait que les coûts sont élevés, la plupart sont prêts à les payer au cas où quelque chose de grave se produirait. En termes économiques, cet effet est appelé “externalité positive” : même si la protection offerte par cette assurance peut paraître bidon au début, la nécessité d’y adhérer augmente avec le nombre de personnes finalement assurées. Ainsi, même si la proposition de protection peut initialement être déclenchée par des menaces et des intimidations, une fois en cours, il devient très difficile de maintenir une situation dans laquelle les clients achètent une fausse protection (Gambetta, 1993).  Au Congo, le principal marché pour les services de protection des rebelles résidait dans les transactions économiques instables pendant la période de guerre congolaise, dans lesquelles la confiance était devenue rare et fragile. La pratique des rebelles consistant à offrir une protection aux hommes d’affaires de Beni-Lubero diffère cependant largement de l’extorsion proprement dite, dans la mesure où elle offre un avantage évident aux hommes d’affaires prêts à collaborer à leurs rackets, par exemple par la création de monopoles commerciaux, d’avantages fiscaux, etc.

Une autre caractéristique unificatrice était également leur relation avec l’État congolais : d’une part, les rebelles congolais étaient en concurrence avec l’État dans le sens où ils proposaient des biens que l’État ne pouvait pas fournir. D’un autre côté, cependant, les rebelles avaient également besoin de (l’idée d’un) l’État pour affirmer leur légitimité politique et assurer la protection politique de leurs efforts, ce qui leur était nécessaire «comme la trompe d’un éléphant» (Catanzaro, 1994). Bien qu’ils aient construit tout un appareil coercitif capable d’affronter l’État, les rebelles ont pour la plupart continué à partager avec l’État les dépouilles d’un marché de protection partagé, ce qui les empêchait simultanément de remettre en question l’idée de l’État ou son existence souveraine en tant que telle: comme nous l’avons dit précédemment, «l’état est moribond, mais pas mort…».

Un exemple éclairant de tels programmes d’hébergement local est le cas d’Aru-Mahagi, la région frontalière de l’Ituri avec l’Ouganda. En 2003, cette région passe sous le contrôle des Forces armées du peuple congolais (FAPC) du commandant Jérôme Kakwavu. En collaboration avec un certain nombre d’hommes d’affaires clés, cette organisation rebelle a développé un système sophistiqué qui protégeait les intérêts «d’un réseau étroitement uni, comprenant des officiers sélectionnés des FAPC, des membres de la «Fédération d’Entreprises du Congo», des hommes d’affaires ougandais, des responsables ougandais, et les entités commerciales liées au niveau international (Nations Unies, 2005). Un appareil de recettes douanières remplaçant la bureaucratie d’État d’avant-guerre garantissait le paiement des taxes à tous les commerçants important des marchandises en RDC ou exportant des ressources vers l’Ouganda. Les associés congolais et ougandais pouvaient également bénéficier d’un système de préfinancement préférentiel qui, en échange de paiements en espèces, les exemptait du paiement des droits de douane. Ce système complexe de fraude présentait plusieurs avantages. Pour les FAPC, le système de préfinancement offrait une source de revenus stable qui permettait de payer régulièrement ses soldats et de soutenir une force militaire loyale, ce qui renforçait la capacité à offrir protection et sécurité dans leurs zones de contrôle. Pour les commerçants locaux, l’alliance avec les rebelles, qui n’était pas sans risque, offrait la possibilité de développer des monopoles commerciaux régionaux et d’augmenter leurs revenus. Pendant la guerre congolaise, les marchés locaux d’Aru et d’Ariwara sont devenus d’importants centres commerciaux régionaux où les marchands congolais se mêlaient aux commerçants soudanais et ougandais.

Une alliance différente entre les chefs d’entreprise et les commandants rebelles s’est développée dans les territoires de Beni et de Lubero, qui avaient déjà vu la montée d’une puissante classe d’affaires bien avant la guerre (Raeymaekers, 2007). De 1999 à 2003, leur région a été occupée par le mouvement RCD-ML, issu du RCD originel (cf. supra).[5] Durant cette période, les entrepreneurs-contrebandiers de Beni-Lubero se sont livrés à ce qui pourrait être interprété comme un mode particulier de «gestion des risques», dans lequel le bien-être estimé qu’ils gagneraient en participant à la protection des rebelles était mis en balance avec les pertes attendues pour leur entreprise et la société dans son ensemble. Dans ce cas également, l’accord entre rebelles et hommes d’affaires était basé sur la pratique du «préfinancemen» : les commerçants offraient des droits aux dirigeants rebelles en échange d’une protection militaire et d’une réduction des impôts. Cependant, contrairement à Aru, cet accord s’est progressivement tourné à l’avantage de l’élite commerciale locale, qui a commencé à agir de plus en plus comme des «gouverneurs» locaux, défiant ainsi à la fois l’État et les autorités rebelles locales. La faible capacité réglementaire des administrateurs du RCD-KML (qui, contrairement à leur prédécesseur du RCD, ne pouvaient pas compter sur un parrainage régional fiable)[6], a facilité la consolidation des réglementations «informelles» et des pratiques transfrontalières initiées par cette puissante élite d’affaires au cours de la période d’avant-guerre. Grâce à leur nouveau partenariat, les commerçants Nande ont même acquis une légitimité renouvelée dans leur rôle d’autorités de régulation locales et de gouverneurs de cette zone frontalière congo-ougandaise en tant qu’hommes d’affaires «privés» exerçant des fonctions «publiques», ils ont forcé les dirigeants rebelles à «externaliser» plusieurs services publics tels que la fourniture de services de santé (c’est-à-dire les hôpitaux), les travaux routiers, la fourniture d’électricité locale et même, à un moment donné, la construction d’un aéroport local (pour plus de détails, voir Raeymaekers, 2007).

En conclusion, les deux exemples de la frontière congo-ougandaise suggèrent, à des égards différents, comment les accords de protection initiaux entre rebelles et hommes d’affaires pendant la guerre du Congo ont non seulement été le fer de lance de certains rackets de protection liés à l’économie de guerre régionale, mais ont également forcé un changement progressif pratique réglementaire locale qui était explicitement de nature politique. Dans la région d’Aru-Mahagi, les commandants des FAPC ont réussi à maintenir un réseau étroit de relations sociales locales dans les domaines des affaires et de l’administration, qui garantissait simultanément un accès fiable au capital financier et politique. À Beni-Lubero, les hommes d’affaires engagés dans un accord de protection avec les rebelles sont de plus en plus reconnus comme des gouverneurs locaux et des régulateurs du domaine économique et politique transfrontalier. Même si certains auteurs attribuent ces différences à la préférence accordée aux «anciens» par rapport aux «nouveaux» réseaux politiques et acteurs commerciaux,[7] leur différence fondamentale semble être plus complexe qu’on ne le pensait initialement. D’une part, il semble y avoir un élément important d’activité par procuration: alors que le FAPC a continué à être soutenu par un partenaire ougandais fort, l’absence d’un fort patronage extérieur à Beni-Lubero a permis à l’élite commerciale locale de développer un cadre réglementaire alternatif et une base de pouvoir qui fonctionnaient principalement à leur avantage, du moins en termes économiques.

D’un autre côté, il semble évident que ces dispositifs de protection locaux n’étaient pas de nature purement économique mais étaient toujours liés à d’importants discours sur la survie des communautés en période de crise politique profonde. Tout comme dans le cas du RCD, les accords de protection entre hommes d’affaires locaux et chefs rebelles à Mahagi et Beni-Lubero ont toujours été présentés comme un moyen d’assurer la survie de sa communauté dans une zone/époque de profond conflit politique. Dans les deux cas, enfin, il convient également de noter que ces changements temporaires ou permanents dans les pratiques réglementaires ont été provoqués par une réinterprétation fondamentale des relations de pouvoir entre l’État, la société et l’économie qui ont explicitement suivi la voie d’une politique et d’une régulation «informelles» initiées pendant la période Mobutu. En ce sens, le «pré-financement» constituait un véritable successeur de l’article 15 et d’autres actes «illégaux» que les gens adoptaient pour se débrouiller seuls, mais qui acquéraient désormais un caractère «licite» et presque officiel. Dans les paragraphes suivants, nous décrirons comment cette «formalisation» des pratiques économiques et politiques «informelles» serait davantage consolidée dans le processus de transition induit au niveau international.

«Une gouvernance sans gouvernement?»

En 2003, la guerre en République démocratique du Congo a officiellement pris fin. Suite à un accord de cessez-le-feu, qui avait duré des années, une coalition internationale d’aide à la transition du Congo (CIAT) a enfin pu planifier la démobilisation et le désarmement des milices armées, engager un processus de réconciliation et organiser des élections libres et démocratiques. Ces élections ont non seulement constitué le premier moment démocratique depuis longtemps, mais elles ont également représenté une stratégie de sortie souhaitée pour la communauté internationale engagée dans la reconstruction de ce pays déchiré par la guerre. Cependant, comme nous l’avons soutenu dans un article précédent (Vlassenroot et Raeymaekers, 2006), la transition et le processus électoral qui a suivi ont révélé un certain nombre de faiblesses cruciales dans l’actuelle initiative de consolidation de la paix, dans la mesure où elle semblait reconfirmer, plutôt que d’abolir, la pratique politique patrimoniale. En particulier, la formule de partage du pouvoir politique (appelée au Congo par moquerie «4+1») a été critiquée pour avoir stimulé un climat de violence et d’insécurité. Alors que certaines constellations de puissance en temps de guerre se sont désintégrées dans le cadre des efforts de renforcement de l’État et des institutions, d’autres alliances ont tenu bon en s’insérant habilement dans le cadre de transition. Plusieurs milices rurales, par exemple, n’ont pas réussi à consolider leur base de pouvoir local, les efforts visant à passer d’un groupe armé à un mouvement militaire ayant largement échoué. Dans le cas du RCD-Goma, le processus de paix a encore confirmé ses processus internes de désintégration, qui ont simultanément illustré que le RCD était bien plus une structure faîtière de différents réseaux de pouvoir qu’un mouvement politique cohérent.

Cependant, la plupart du temps, les détenteurs du pouvoir local dans l’est du Congo n’ont accepté la présence de l’État que nominalement, car ils avaient besoin de sauvegarder et de protéger leur autonomie acquise dans la sphère non étatique. Par exemple, à Aru, l’«ancien» réseau commercial du FAPC s’est continuellement opposé aux autorités nouvellement nommées par le biais de groupes d’autodéfense qui protégeaient les intérêts commerciaux transfrontaliers. Par exemple, lorsque des tentatives ont été faites pour rétablir les pratiques fiscales et frontalières officielles, elles ont réclamé au gouvernement national des remboursements impayés pour des transactions de préfinancement non compensées avec la FAPC. En conséquence, de nouvelles autorités administratives et politiques ont été rapidement invitées au jeu de la corruption et du «trafic d’influence» à la frontière congo-ougandaise. De même, à Butembo, les hommes d’affaires locaux ont continué à utiliser les milices locales comme moyen de dissuasion contre les autorités administratives et les commandants militaires diligents, qui ont ensuite subi des pressions croissantes pour qu’ils acceptent l’accord dominant sur «l’assurance». Ainsi, plutôt qu’une privatisation de l’État en tant que tel, cette marchandisation de la sécurité publique et de l’accès aux richesses dans la période d’après-guerre a progressivement transformé l’État congolais en un centre de pouvoir très faible qui a dû de plus en plus s’appuyer sur des stratégies de médiation et d’accommodement afin de conserver ne serait-ce qu’un semblant d’autorité. En particulier dans les nombreuses zones frontalières et minières du pays, cette évolution a confirmé l’existence de «sous-systèmes» de pouvoir semi-autonomes (Callaghy, 1984) qui ont continué à exploiter l’absence de contrat social contraignant entre les citoyens et l’État pour imposer ses systèmes parallèles de régulation et d’exploitation à une structure étatique affaiblie. 

Cette analyse nous amène enfin à la question de savoir si la politique d’après-guerre en RD Congo doit être interprétée comme l’illustration d’une tendance plus générale, à savoir l’émergence de nouvelles formes de gouvernance et de régulation, ou si elle constitue plutôt un exemple de “système des dépouilles” dans un processus de paix corrompu et contrecarré. Certains auteurs pensent que les courants contraires et les contradictions actuels sont exemplaires de nouvelles définitions du pouvoir et de l’autorité sur le continent africain, qui dépassent explicitement le cadre politique postcolonial introduit dans les années 1960. Selon Crawford Young, par exemple, l’érosion progressive des capacités de l’État au sens wébérien a ouvert des espaces à une multitude d’acteurs, tels que les commerçants «informels», les contrebandiers, les chefs de guerre, les trafiquants d’armes, les milices de jeunes, la «société civile», etc., qui fonctionnait avec divers degrés d’autonomie auprès de l’État, des entreprises internationales, des représentants des donateurs ainsi que du secteur non gouvernemental. Toutefois, ce que les guerres postcoloniales en Afrique ont principalement changé, c’est la manière dont les circonscriptions et les constellations locales façonnaient et orientaient les résultats politiques. Même dans les pays où aucun conflit civil manifeste n’est apparu, la contraction de l’efficacité de l’État et les reconfigurations locales autonomes ont rendu le local beaucoup plus visible dans l’élaboration de la pratique politique. Le résultat est que «les pratiques patrimoniales, déjà évidentes au début de la politique postcoloniale, se sont multipliées face à la contraction de l’État et ont imprégné les domaines informels en expansion ainsi que la politique de l’État». qui s’est ensuite transformé en une nouvelle forme de gouvernement privé et décentralisé (Young, 2004).

Dans certains cas, comme dans le domaine de la prestation de services sociaux par exemple, cette marchandisation croissante de l’État-nation a favorisé l’émergence d’acteurs et d’organisations non étatiques. Dans d’autres cas, l’État n’a pas disparu en tant que tel, mais il n’est plus le seul régulateur de l’accès aux biens «publics». Ce qui est certain cependant, c’est que la crise politique historique et les guerres qui ont suivi au Congo ont généré un nouvel espace pour des acteurs et des institutions qui revendiquent une partie du bien public, tout en encourageant simultanément une régulation sociale et économique au-delà et parallèlement aux administrations d’État postcoloniales. Comme suggéré plus haut, l’État congolais a progressivement perdu sa qualité de «Léviathan boiteux»[8] au profit d’autres alliances et régulations, plus privées, entre hommes d’affaires, acteurs armés et autorités locales qui s’opposent en partie et collaborent en partie avec l’État.

Néanmoins, ce soi-disant déplacement de la souveraineté de l’État vers des acteurs et des institutions non étatiques dans le contexte de la crise postcoloniale doit être traité avec prudence, car les efforts internationaux de construction de l’État ont progressivement poussé les dirigeants de l’État congolais à adopter une stratégie de médiation et d’accommodement avec les acteurs et institutions non étatiques. Plutôt que d’éliminer l’État en tant que tel, les systèmes de pouvoir parallèles ou semi-autonomes qui régissent l’accès à la sécurité et aux ressources sont souvent complices du pouvoir de l’État dans la mesure où ils sont compétitifs et antagonistes (Roitman, 2001:241). Bien que ces réseaux et alliances «informels» semblent offrir un cadre alternatif de gouvernance et de régulation, ils «deviennent souvent partie intégrante de la logique politique de l’État lui-même, contribuant à sa capacité à remplir des impératifs politiques essentiels tels que l’extraction et la redistribution» (Ibidem: 241).

En bref, l’affaiblissement constant et la réinterprétation du pouvoir de l’État dans un contexte de crise et de conflits violents ont apparemment donné naissance à un système plus marchandisé, forme indirecte d’État qui constitue un juste milieu entre les sphères d’autorité et de réglementation formelles et informelles, étatiques et non étatiques. Si nous acceptons que le moment postcolonial est révolu, cela sera probablement dû à cette remise en question fondamentale de ces dichotomies limitantes et discriminantes.

Notes

[1] Dans le texte, Zaïre et RD Congo seront utilisés par intermittence pour décrire le même pays, bien qu’à des périodes différentes. Le «Zaïre» a existé de 1965 à 1997 ; la «République démocratique du Congo» était le nom donné par Kabila à ce pays en 1997.

[2] Selon William Reno, «la réalité du déclin économique formel, de la décrépitude bureaucratique et de l’effondrement de l’État de droit», dans ces «États africains faibles», laissait aux dirigeants «peu d’options, sauf celle de combattre leurs opposants sur les marchés, ce qui [est devenu] le fondement de l’autorité politique» (Reno, 1998).

[3] Inspiré par la hausse sans précédent des prix mondiaux du coltan, le RCD-Goma a accordé en novembre 2000 un monopole fiscal sur toutes les exportations de coltan en provenance des zones minières sous son contrôle, à une société nommée SOMIGL («Société Minière des Grands Lacs»). Cet accord fut de courte durée et fut bientôt remplacé par d’autres structures fiscales car il ne générait pas les revenus escomptés pour les rebelles.

[4] Un travail personnel sur le terrain a révélé que dans la plupart des cas, les «taxes» supplémentaires payées par les petits commerçants lorsqu’ils se déplaçaient d’un endroit à un autre représentaient jusqu’à 25% de la valeur de leurs marchandises.

[5] RCD-ML signifie Rassemblement Congolais pour la Démocratie-Mouvement de Libération. Il était dirigé par le politicien nande Mbusa Nyamwisi.

[6] Contrairement au RCD, le RCD-ML était soutenu par l’Ouganda, qui ne maintenait qu’une faible présence dans la région.

[7] Dans son analyse de la fourniture de sécurité par des groupes armés non étatiques, par exemple, William Reno a soutenu qu’il est plus probable que les ressources du commerce clandestin soient mobilisées pour la fourniture de biens publics (y compris la sécurité) lorsque les réseaux exploitant ce commerce «favorise les intérêts des réseaux politiques et des acteurs commerciaux plus anciens par rapport aux intérêts d’une nouvelle élite locale ou extérieure» (Reno, 2003).

[8] Le terme «Léviathan boiteux» fait référence à «l’État archipel» zaïrois ou «un groupe d’îlots de contrôle et d’extraction qui maintenaient en vie le système trébuchant en se concentrant sur les formes et les emplacements de pillage des ressources les plus facilement rentables, et essentiellement maintenu par l’État fantôme» (Callaghy, 200I : 109).

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