Loi Glass-Steagall de 1933 : définition, effets, abrogation et leçons

Début 1933, dans une atmosphère de chasse aux sorcières, alors que le chômage touche un tiers de la population et que les banques ont fermé leurs guichets aux déposants affolés, le Congrès américain (récemment élu) du New Deal détermine que la cause du krach (la crise boursière d’octobre 1929) est la spéculation boursière, avec des fonds exorbitants prêtés par les banques à leurs clients entraînés par l’atmosphère euphorique des années folles dans l’illusion de l’enrichissement facile. En résulta la législation Glass-Steagall prohibant l’accès aux marchés financiers aux banques de dépôt. Pour une raison quelconque, on ne se souvient pas d’elle à Washington aujourd’hui.

Une initiative en pleine crise

Cette histoire remonte à environ un siècle. Les historiens américains appellent parfois les années 20 du siècle dernier les «années folles». C’était une époque de changements dynamiques dans tous les aspects de la vie dans le Nouveau Monde (l’Amérique). Dans le domaine économique, cela s’est manifesté par l’émergence de nombreuses nouvelles industries (automobile, électricité, construction aéronautique, etc.), le développement rapide de nouveaux types de transports et de communications, la construction de gratte-ciel, la croissance rapide des monopoles et des banques, la spéculation boursière irrépressible, etc. En octobre 1929, les années folles prennent fin brutalement à la suite de la panique à la Bourse de New York. La crise boursière d’octobre 1929 a rapidement étendu son influence à tous les secteurs et industries de l’économie américaine. Les États-Unis plongent dans une crise économique qui entre en 1933 dans la phase de dépression. Le président de l’époque, Herbert Hoover (arrivé à la Maison Blanche en 1929), n’a pas réussi à faire face à la crise. Le président Franklin Roosevelt, qui le remplaça en 1933, a agi de manière plus décisive. Parmi les mesures que les autorités américaines ont commencé à prendre pour lutter contre la crise figure l’adoption du Glass-Steagall Act en 1933.  La loi porte le nom de deux membres du Congrès Carter Glass et Henry Steagall, qui en furent les initiateurs.

La loi Glass-Steagall prévoyait les mesures les plus importantes suivantes : (1) séparation des opérations de prêt des banques de celles d’investissement (en raison du fait que ces dernières sont beaucoup plus risquées) ; division des banques en banques commerciales (ayant le droit d’accepter des dépôts et de prêter) et d’investissement (ayant le droit de s’engager uniquement dans des transactions sur titres en bourse) ; (2) création d’un organisme spécial pour assurer les dépôts bancaires de la population – la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) ; (3) renforcement des fonctions de surveillance, de réglementation et de contrôle de la Réserve fédérale américaine à l’égard des banques commerciales ; les banques d’investissement sont soustraites au contrôle de la Réserve fédérale américaine et leurs risques ne sont assurés ni par l’État ni par la Réserve fédérale ; et enfin, (4) attribution à la Réserve fédérale du droit de réglementer les taux d’intérêt maximaux sur les dépôts d’épargne des banques et également, compte tenu de la situation, d’établir des normes de réserve obligatoires pour les banques incluses dans la Réserve fédérale.

La première de ces mesures était particulièrement importante. Car, selon les initiateurs de la loi et de nombreux économistes américains, c’est la transformation des institutions de dépôt et de crédit classiques (banques commerciales) en spéculateurs financiers qui fut la principale raison de l’effondrement de la bourse en octobre 1929. En 1929-1933, au total, environ 4 000 banques ont fait faillite. Leur nombre en 1933 avait diminué de moitié par rapport à 1925. Les clients des banques (personnes morales et personnes physiques) ont perdu d’énormes sommes d’argent. En conséquence, de nouveaux millions de citoyens pauvres et appauvris sont apparus en Amérique et des dizaines de milliers d’entreprises ont fait faillite.

L’adoption de la loi Glass-Steagall a joué un rôle important dans la stabilisation du système financier et bancaire américain. Jusqu’à la fin du XXe siècle, l’Amérique vivait sans crise bancaire (même si des faillites de banques individuelles se produisaient régulièrement). La loi Glass-Steagall est devenue une barrière insurmontable pour les banquiers avides (banksters) qui voulaient combiner leur statut privilégié d’institutions de dépôt avec des transactions spéculatives sur les marchés boursiers. Ils voulaient vraiment utiliser l’argent des investisseurs pour jouer en bourse.

Le combat contre la loi Glass-Steagal

La première tentative des banquiers d’affaiblir la loi Glass-Steagall remonte à 1956, à l’occasion de l’adoption de la loi sur les sociétés holding bancaires. Ensuite, il a été proposé de lever l’interdiction de combiner les activités de prêt et d’investissement pour les filiales des sociétés holding bancaires dans tous les États. Cependant, la tentative a échoué. Il était toujours interdit aux établissements de dépôt et de crédit d’exercer des activités d’investissement, ainsi que d’absorber des sociétés d’autres secteurs des services financiers (assurance, investissement, gestion d’actifs, etc.), ainsi que d’organiser des partenariats avec elles.

Et pourtant, au tournant des années 1960 et 1970, il a été possible de faire le premier pas vers la destruction du mur entre les deux principaux types d’activités financières : le dépôt, le crédit et l’investissement. Les banques commerciales ont reçu le droit d’entrer sur le marché des obligations municipales en tant que souscripteurs (courtiers en investissements). Dans le même temps, les sociétés d’investissement, par l’intermédiaire de leurs lobbyistes, ont obtenu le droit d’ouvrir des comptes à vue pour leurs clients sur le marché monétaire (comptes du marché monétaire), qui sont en fait des analogues des dépôts à court terme. Mais ces comptes n’étaient pas couverts par l’assurance FDIC et étaient des comptes à haut risque.

Fin 1986 – début 1987, un autre événement important s’est produit : la Réserve fédérale a permis à certaines banques commerciales particulièrement fiables de recevoir jusqu’à 5 % des revenus bruts des opérations sur titres (mais pas encore au détriment des fonds des clients, mais aux dépens de leur propre capital). Un peu plus tard, la barre a été relevée à 10 % pour les banques les plus fiables. Cela s’est produit sous le président de la Fed, Paul Volcker.

La phase finale du démantèlement de la loi Glass-Steagall est associée au nom d’Alan Greenspan. Après avoir remplacé le directeur de JP Morgan en août 1987 par le président du Conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale, Greenspan a immédiatement déclaré qu’«une déréglementation maximale du système bancaire est nécessaire pour accroître la compétitivité des banques américaines dans la lutte contre les grandes banques étrangères». Et la «déréglementation», selon Greenspan, signifie avant tout l’abolition de la loi Glass-Steagall. Naturellement, la première banque à recevoir de la Réserve fédérale en 1990 le droit à des activités d’investissement pouvant atteindre 10 % de son revenu brut fut la banque «native» de Greenspan, JP Morgan. Le don de Greenspan a permis à la banque de renforcer considérablement sa position parmi et aux dépens des autres banques de Wall Street. JP Morgan, au travers d’opérations d’investissement, commence alors à avaler avec grand appétit ses concurrents : Chemical Bank (en 1991), Chase Manhattan (1995), First Chicago (1995), Great Western Bank (1997), Bank One (2004), etc.

En décembre 1996, à l’initiative de Greenspan, la barre des activités d’investissement propre autorisées pour les banques a été relevée à 25 %. Déjà en août 1997, la première structure bancaire, Bankers Trust, absorbait la société de courtage Alex, Brown & Co. Elle a ensuite été elle-même absorbée par la Deutsche Bank. L’effondrement du mur entre les différents types de services financiers à Wall Street est alors en bonne voie. Pendant un certain temps, seule l’interdiction faite aux banques d’exercer des activités d’assurance a été maintenue. Mais le mépris éhonté envers la loi Glass-Steagall s’est poursuivi. En 1997, la compagnie d’assurance Travelers acquiert la banque d’investissement Solomon Brothers. Et en 1998, la société Travelers elle-même a été rachetée par Citicorp (la société mère de Citibank) pour 70 milliards de dollars.

Ensuite, les banquiers se sont battus pour l’élimination complète de la loi Glass-Steagall. Le 4 novembre 1999, ils célèbrent leur victoire. Ce jour-là, le président démocrate Bill Clinton a signé la loi sur la modernisation financière. Elle est également appelée la loi Gramm-Leach-Bliley (Gramm-Leach-Bliley Act, d’après les noms de ses auteurs. Ainsi, il y a un quart de siècle, la loi Glass-Steagall, qui vivait dans ce monde depuis 66 ans, disparaissait. Ou plutôt, il a été tué par des banquiers avides.

Conséquences de la mort de la loi Glass-Steagall

Dans de nombreux discours qui ont accompagné l’adoption de la loi Gramm-Leach-Bliley, les banquiers ont cyniquement brossé un tableau rose des perspectives pour les citoyens américains. On leur dit alors que l’ère des banques «universelles» commence en Amérique. Et que désormais, les Américains économiseraient du temps et de l’argent en recevant tous les services financiers à partir d’un seul guichet. Pour l’essentiel, l’Amérique était en fait revenue à l’époque des années folles. Car, le 4 novembre 1999, avec le Gramm-Leach-Bliley Act, une mine a été posée dans le système financier américain. Et cette mine a explosé moins d’une décennie plus tard. Nous parlons de la crise financière de 2007-2008.

En effet, la Commission américaine d’enquête sur la crise financière, présidée par Phil Angelides, a publié les résultats d’une étude sur les causes de l’effondrement financier. Il a été reconnu qu’à partir du moment où la loi sur la modernisation financière a été adoptée, les banques américaines ont commencé à gonfler activement des «bulles» sur les marchés boursiers et autres marchés financiers. Et la «bulle» sur le marché des titres hypothécaires a été particulièrement active. Après son éclatement, la crise bancaire a commencé. En août 2007, Bear Stearns (à l’époque la cinquième banque d’investissement des États-Unis) était au centre de la crise hypothécaire. Le 15 septembre 2008, Lehman Brothers, l’une des plus grandes banques des États-Unis, annonce sa faillite. Dans la foulée, par exemple, Bear Stearns et  Merrill Lynch ont été revendues, Goldman Sachs et Morgan Stanley ont changé de nom et cessé d’être des banques d’investissement en raison de risques particuliers et de la nécessité d’obtenir un soutien supplémentaire de la Réserve fédérale.

Le rapport de la Commission Angelides susmentionnée conclut que la cause principale de la crise trouve son origine dans la volonté, au cours des trois dernières décennies, de se débarrasser des protections créées par Franklin Roosevelt au milieu du XXe siècle, notamment le Glass-Steagall Act. Le principal initiateur de la destruction des mécanismes de régulation a été nommé : l’ancien président de la Fed, Alan Greenspan.

Vers un nouveau Glass-Steagall Act ?

Après la crise financière de 2007-2008, les autorités américaines ont dû réagir, en démontrant qu’elles en avaient tiré les leçons et qu’elles étaient capables de prendre les mesures nécessaires pour éviter une nouvelle crise. Le Congrès américain, avec le soutien du président Barack Obama, a adopté en 2010 un projet de loi ambitieux visant à réformer les banques de Wall Street et à protéger les consommateurs. Il est également appelé loi Dodd-Frank (du nom du sénateur Dodd et du membre du Congrès Frank, qui l’ont initié). La loi Dodd-Frank (son nom complet est «Sur la réforme de Wall Street et la protection des consommateurs» ; un document de 848 pages) n’a pas résolu le problème clé – la séparation des activités de dépôt et de prêt des activités d’investissement (spéculatives) et d’assurance des banques américaines. Timide effort donc, et … inutile !!!

Comprenant cela, un certain nombre de membres du Congrès et de sénateurs ont demandé et cherchent depuis de nombreuses années le rétablissement de la loi Glass-Steagall. Ainsi, début 2010, les sénateurs Maria Cantwell (démocrate de l’État de Washington) et John McCain (républicain de l’Arizona) ont proposé des amendements à la loi Dodd Frank, rétablissant essentiellement les principales dispositions de la loi Glass-Steagall. L’amendement n’a pas reçu le soutien nécessaire. Par la suite, en avril 2011, la représentante américaine Marcy Kaptur (Démocrate de l’Ohio) a réintroduit un projet de loi visant à rétablir la loi Glass-Steagall, appelé HR 1489, une proposition visant à révoquer certaines dispositions de la loi Graham-Leach-Bliley et à rétablir la séparation entre les activités des banques commerciales  et les  transactions sur titres telles que prévues par la loi bancaire de 1933, connue sous le nom de loi Glass-Steagall, et à d’autres fins. Ensuite, le 16 mai 2013, le sénateur Tom Harkin (démocrate, Iowa) a présenté le projet de loi 985 (SB 985) visant à rétablir la loi Glass-Steagall. En réalité, la liste des initiatives législatives des chambres hautes et basses du Congrès américain visant à rétablir la loi Glass-Steagall pourrait s’allonger encore longtemps. Mais, hélas, aucun d’entre elles n’a réussi jusqu’à présent.

Récemment encore, une série de faillites bancaires commençait aux États-Unis. La première de cette série était la Silicon Valley (la 16ème banque américaine). Puis plusieurs autres banques ont suivi. Si l’expansion de la crise bancaire est souvent stoppée, la stabilité du secteur bancaire reste elle précaire, car les raisons systémiques de l’instabilité du secteur bancaire de l’économie américaine demeurent. Ainsi, au début de cette année encore, la formation d’une «bulle» sur le marché immobilier a été enregistrée, gonflée par les plus grandes banques américaines. Les experts prédisent une répétition de l’histoire de 2007-2008, qui a commencé sur le marché hypothécaire et s’est terminée avec la chute des plus grandes banques de Wall Street. L’Amérique continue donc de vivre dans un espace économique qui a été miné il y a 25 ans lorsque la loi en question a été abrogée, faisant courir le monde entier un risque financier.