L’intégration régionale et les trappes à vulnérabilité

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Les processus d’intégration économique régionale (IER) se différencient par leurs degrés d’institutionnalisation, par leurs rythmes, par leur approfondissement et/ou par leur élargissement. Ils vont des coopérations sectorielles jusqu’aux unions politiques avec transferts de compétences et de souveraineté. Le régionalisme de jure est porté par des institutions et par des arrangements commerciaux. La régionalisation de facto résulte de pratiques d’acteurs constituant des réseaux commerciaux, financiers, culturels, technologiques sur des territoires régionaux (Baldwin & Venables, 1995 ; Baldwin et al., 1997 ; Hugon, 1999 et 2003).  La vulnérabilité, quant à elle, est au cœur des interdépendances entre les chocs endogènes ou exogènes, voire les catastrophes, et les capacités de résilience des acteurs, des sociétés et des États. Il y a vulnérabilité quand il y a fragilité, faiblesse d’organismes ou d’organisations, de personnes, de sociétés ou de zones géographiques face à des événements aléatoires, anthropiques ou naturels, facteurs de risques probabilisable ou d’incertitude. La vulnérabilité diffère selon son intensité ; elle peut aller jusqu’à la vulnérabilité extrême renvoyant aux théories des catastrophes (Bresson et al., 2013 ; Hugon, 2013a).

Cet article procède par découpage analytique avant de proposer une approche systémique des trappes à vulnérabilité. La mise en relation des processus pluridimensionnels d’intégration régionale et de la vulnérabilité implique trois éclairages complémentaires, (I) celui macroéconomique des économies nationales, (II) celui micro et mésoéconomique des acteurs, des filières, des réseaux et des territoires et (III) celui systémique des sociétés et des États fragiles et de la violence non régulée renvoyant à une économie politique des trappes à vulnérabilité.

I.  Vulnérabilités et régionalisme au niveau macroéconomique

1.  Vulnérabilité des économies nationales

La vulnérabilité macroéconomique se définit (Guillaumont & Simonet, 2011) comme le risque d’être endommagé – harmed – ou affecté négativement par des événements exogènes ou des chocs. Trois déterminants apparaissent : la probabilité des chocs, l’exposition et la résilience aux chocs ou la capacité de les gérer. Les chocs peuvent être naturels ou environnementaux (ex-climatiques) ou relatifs au commerce et à l’échange  [1]. Deux principaux axes de recherche macro ont été développés.

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Les premiers analysent la vulnérabilité des économies nationales dans des contextes de crise. Ils prennent en compte les résiliences nationales face aux chocs dépressifs en termes de réserves extérieures, de niveau d’endettement, de déficit budgétaire, de capacités de réaction des systèmes productifs. Ils montrent ainsi que la vulnérabilité des économies en développement a été relativement limitée lors de la crise financière mondiale de 2008-2009 du fait de réserves et de faible endettement permettant des politiques de relance keynésienne et contracyclique (Hugon & Salama, 2010 ; Allegret et al., 2012).

Les seconds mettent en relation la théorie des cycles et des fluctuations et celle de la croissance (Assoumou Ella, 2012 ; Boussard & Delorme, 2007, Geronimi et al., 2000, Guillaumont et al., 1999, Ramey, 1995). Les régimes de croissance sont modifiés par l’impact de chocs avec asymétries entre les chocs positifs et les chocs dépressifs. Une aubaine, liée par exemple à la hausse des prix des matières premières, créera des effets de dutch disease en conduisant à une appréciation du taux de change effectif réel (hausse des prix des échangeables par rapport aux non échangeables) et donc à une perte de compétitivité de l’économie. Lors de l’inversion du choc, l’économie peut connaître un décrochage face au trend de croissance du fait des effets cliquets ou crémaillères (Hugon et al., 1994).

Une littérature importante développe les conditions internes et les politiques permettant une plus ou moins grande résilience. Il importe de bien différencier les facteurs structurels des facteurs politiques pouvant résulter d’une autonomie de décision de la part des responsables. L’instabilité des politiques ne peut être traitée comme étant exogène.

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La catégorie de vulnérabilité permet de fonder des politiques nationales et d’aide : déconnexion des budgets des recettes instables d’exportation de produits primaires, politiques contracycliques, neutralisation des chocs, stocks régulateurs, traitement différencié des économies nationales pour l’affectation de l’aide. L’indice de vulnérabilité économique (Guillaumont & Simonet, 2011, Cariolle, 2011) permet d’affecter l’aide en fonction des handicaps structurels et non des résultats obtenus à la suite de «bonnes politiques».

2.  Le régionalisme ouvert et la baisse de la vulnérabilité des économies nationales

Questions théoriques et méthodologiques préalables

L’impact du régionalisme ouvert sur la vulnérabilité des économies nationales pose des questions préalables. Quels sont les déterminants de l’exposition des pays en développement (PED) aux chocs internationaux (de revenus, de prix ou commerciaux et financiers) ? Y a-t-il découplage des pays émergents permettant que les chocs négatifs des pays de l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) soient compensés par des chocs positifs ? Quels rôles jouent les chovs extérieurs par rapport aux chocs internes (ex-naturels). Comment diversifier les chocs selon leur intensité ? Quelle est l’exposition aux chocs (fonction de nombreuses variables notamment le régime de change, l’ouverture commerciale et financière) ? Comment différencier les vecteurs de la transmission (échanges commerciaux, mouvements migratoires, flux d’échanges intersectoriels.), les canaux de transmission proprement dit (taux de change réel, termes de l’échange, taux d’intérêt, inflation) et les instruments notamment les politiques ou résilience internes ? La question de l’intégration régionale est-elle abordée au niveau de l’exposition aux chocs, à leurs vecteurs et canaux de transmission ou aux politiques de résilience ? Les variables endogènes estimées sont-elles de court terme ou de long terme?  [2].

Le rôle du commerce régional

Selon la conception du régionalisme ouvert, l’intégration commerciale est assimilée à la libéralisation des échanges et des facteurs de production ; elle est analysée au regard de l’intégration mondiale « antimonde ». Intégrer, c’est réduire les distorsions des politiques nationales et déplacer les frontières nationales en se rapprochant du marché international. A priori, la libéralisation sur une base mondiale erga omnes aboutit à un optimum supérieur à celui d’une libéralisation sur une base régionale par étapes. Cette question divise toutefois les économistes (Frankel et al., 1995). La théorie statique du régionalisme analyse les créations et les détours de trafic conduisant à un optimum de second rang  [3]. La théorie dynamique met en relief la concurrence, les économies d’échelle et les changements de termes de l’échange. L’impact du commerce régional sur la vulnérabilité passe par des effets sur la croissance et sur les expositions aux chocs.

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La plupart des travaux concluent que si la libéralisation multilatérale accélère la croissance économique mesurée par le produit intérieur brut (PIB) – supposé un indicateur de bien-être, mais souvent ni inclusif ni durable –, la libéralisation régionale a des effets moins marqués (Oyejide et al., 1997 ; de Melo & Panagariya, 1993 ; Vamvakidis, 1999). Selon ce dernier auteur, sur 109 cas de participation à 18 Accords commerciaux régionaux (ACR) sur la période 1950-1992, l’incidence des ACR sur la croissance a été plutôt négative alors que sur 51 cas de libéralisation généralisée, l’ouverture a joué positivement sur la croissance. Les résultats diffèrent selon les pays. Ceux dont les voisins sont ouverts et de taille importante enregistrent une croissance plus rapide. L’ouverture commerciale accroît l’ampleur des chocs mais également la résilience pour y faire face et réduit la vulnérabilité. Au contraire, la libéralisation financière accroît généralement la vulnérabilité (Guillaumont et al., 1999). Plusieurs travaux prennent en compte les effets de l’ouverture sur la répartition et la croissance inclusive (Thurlow, 2007).

Le régionalisme ouvert a un impact sur la vulnérabilité des économies nationales mais a priori moindre que l’ouverture unilatérale. Si la probabilité des chocs commerciaux et financiers reste la même comparée à une ouverture unilatérale, l’exposition aux chocs et la résilience aux chocs sont réduites. La baisse de l’exposition aux chocs résulte à la fois d’économies d’échelle sur les marchés régionaux et d’une plus grande diversification des exportations et importations par types de produits et selon les partenaires.

La résilience aux chocs est liée soit aux politiques de flexibilité du change s’il y a un transfert de souveraineté monétaire au niveau de la Banque régionale et non ancrage à une monnaie forte, soit aux mobilités des facteurs au sein de la zone (c’est la théorie des zones monétaires optimales). Des politiques contracycliques à un niveau régional sont a priori plus efficientes à condition qu’il y ait possibilité pour la Banque centrale de jouer le rôle de prêteur en dernier ressort et une politique budgétaire commune. La question centrale est celle des chocs asymétriques entre pays membres d’une même zone d’intégration (Ferdi, 2012). À défaut de flexibilité du taux de change, la résilience aux chocs asymétriques passe par le commerce et la mobilité des facteurs intra-union, la flexibilité différenciée des prix et des salaires, le partage des risques entre pays membres et des politiques de coopération, de transferts ou de compensation entre les pays membres de la même zone.

3.  La crise financière de 2007-2008. Illustrations des liens entre la vulnérabilité macroéconomique et le régionalisme

Les pays africains ont été globalement peu touchés par la crise financière de 2007-2008 qui a concerné principalement les pays occidentaux et, à un degré moindre, les pays dits émergents (Hugon & Salama, 2010). La faible connexion des économies africaines par rapport aux marchés financiers mondiaux est évidemment une explication pertinente d’autant que c’est l’Afrique du Sud, le pays africain le plus intégré aux marchés financiers, qui fut le plus touché. Deux facteurs liés à l’intégration régionale sont également explicatifs, à la fois dans la neutralisation des chocs extérieurs et dans les capacités de résilience des économies nationales.

Le premier concerne l’appartenance à des unions monétaires de la part des six pays membres de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (Cemac) et des huit membres de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). La garantie de convertibilité de la monnaie et la fixité du change ont réduit les spéculations sur la monnaie. Les mécanismes coopératifs existant au sein du compte d’opération ont favorisé les résiliences macroéconomiques. On a observé, en période de très forte instabilité des marchés, un transfert de crédibilité de la part du tiers garant que constituent les règles des banques centrales régionales et le Trésor français.

Le second concerne le multipartenariat dans un monde multipolaire qui s’est largement substitué aux relations bilatérales postcoloniales polarisées sur l’Europe. Des partenariats stratégiques ont été mis en place notamment avec les puissances émergentes qui ont fortement accru leurs relations commerciales et financières en se substituant aux bailleurs de fonds traditionnels. Les nouvelles relations Sud/Sud se sont largement substituées aux relations Nord/Sud et ont joué un rôle contracyclique.

II.  L’intégration régionale par les règles et par les territoires et les vulnérabilités économiques des acteurs

Les effets de l’intégration régionale peuvent être également analysés au niveau de la vulnérabilité des acteurs. Leurs analyses supposent alors des données élaborées à des échelles nationales, infranationales ou transnationales.

1.  La vulnérabilité des acteurs

La vulnérabilité micro représente l’absence d’accessibilité aux biens de première nécessité, de sécurité des biens et des personnes et de liberté de vivre à l’abri de la peur, de la violence physique et des menaces de violence, du besoin et dans la dignité (Hugon, 2013a). Elle se manifeste par la faible résilience des acteurs face à des menaces, à des chocs ou des violences. La mesure et la construction des indicateurs de vulnérabilité se font alors à partir d’enquêtes ménages ou d’enquêtes auprès des producteurs ou des travailleurs. Les agents font des choix dans un univers instable et risqué. Ils disposent de revenus et de patrimoines, de capacités d’épargne ou d’assurance. Ils arbitrent entre le marché ou des modes de coordination non marchand (capital social, réseaux). La réduction de la vulnérabilité des acteurs suppose la mise en place de droits (entitlements), d’institutions et d’organisations réductrices de risques probabilisables ou d’incertitude radicale. Plusieurs types d’agents peuvent être différenciés.

Dans la tradition de Ravallion (1988) ou de Dercon (2006), il est possible de repérer les liens entre la vulnérabilité et la pauvreté des ménages. Il importe de différencier les chocs possibles (climatiques, sanitaires, économiques ou autres), de repérer les situations de pauvreté (chronique mesurée par la ligne de pauvreté ou transitoire), les situations de risque (known unknows) et d’incertitude (unknown unknows). On peut, dès lors, à partir d’enquêtes ménages (cf. notamment les travaux de Dercon, 2006 en Éthiopie) étudier les fluctuations de pauvreté face aux chocs de différentes natures et repérer les agents en situation de forte, moyenne ou faible vulnérabilité.

La vulnérabilité peut concerner les travailleurs. Dans les sociétés en développement, où le nombre de jeunes explose, dominent le chômage déguisé, l’emploi non salarié et précaire. Il n’existe pas de système d’indemnisation du chômage, d’assurance sociale ou de prise en charge par des instances collectives publiques de ceux qui n’ont pas de revenus monétaires. La vulnérabilité du travailleur se définit comme l’inverse de son employabilité. Elle est mesurée par la forte probabilité d’obtenir un emploi précaire ou d’avoir un délai d’attente élevé pour obtenir une activité rémunérée. Cette vulnérabilité est définie par la situation du marché du travail, par l’appartenance à des réseaux permettant l’insertion, par l’existence de systèmes communautaires de prise en charge des « non productifs », par les capacités acquises dans le système éducatif, familial et par la résilience liée aux aptitudes et attitudes propres des travailleurs.

La vulnérabilité peut être repérée également au niveau des producteurs. On peut transposer les analyses en termes de valeur d’option accordée à la réversibilité des décisions, de préférence pour la liquidité et de couverture des risques par polyactivité ou diversification des lieux de travail. Le monde de la vulnérabilité est celui à la fois d’un environnement très instable (sur le plan sécuritaire, politique, social, économique) et d’une faiblesse des résiliences liées au revenu, au patrimoine et aux assurances. Les réseaux sociaux, réducteurs d’incertitude et de vulnérabilité des acteurs, fonctionnent également aux dépens d’organisations productives plus efficientes, générant des progrès de productivité et capables à un niveau plus global de réduire la vulnérabilité du plus grand nombre.

2.  Le rôle de l’intégration régionale vis-à-vis des vulnérabilités des acteurs

A priori, les réductions des chocs, des expositions des agents à ces chocs et leur résilience résultent de politiques nationales voire locales. Les actions collectives régionales peuvent également y contribuer.

L’espace régional : intermédiation entre marchés mondiaux et acteurs localisés

La vulnérabilité des agents est largement liée à l’instabilité des prix. Les marchés internationaux dans lesquels sont insérés les acteurs sont surréactifs du fait des fluctuations des surplus exportés, des importations de la part des grands pays consommateurs, des stockages spéculatifs et des placements des fonds de pension privés ou publics notamment des pays émergents. La référence aux signaux des marchés mondiaux ne conduirait à une allocation optimale des ressources que si ces prix exprimaient les raretés et n’étaient pas manipulés.

Les prix mondiaux déterminent, avec des filtres plus ou moins forts (marges des commerçants, subventions des États), les prix internes pour des acteurs preneurs de prix (price takers)  [4]. La volatilité des prix mondiaux, répercutée au niveau des producteurs, accroît l’instabilité du revenu dans le cas le plus général d’élasticité positive de l’offre par rapport aux prix. Dès lors, la stabilisation des prix réduit les volatilités des recettes d’exportation. Elle permet alors de neutraliser les chocs et les contre-chocs asymétriques et de lisser les conjonctures. Elle peut soit accroître l’épargne dans le cas de revenu permanent, soit le plus souvent la réduire par des effets cliquets concernant la consommation. Compte tenu de la priorité donnée à la sécurité alimentaire, l’instabilité des prix favorise généralement des processus extensifs permettant une réversibilité des décisions. La question se pose alors de savoir quel rôle peut jouer la stabilisation des prix au niveau régional par rapport aux politiques nationales. La mise en place de politiques régionales (exemple de la Politique agricole commune) est un moyen privilégié de stabiliser les prix et de permettre un horizon long-termiste des producteurs.

La vulnérabilité renvoie également à l’absence de droits (absence d’accès au foncier, à l’eau, à la santé, à l’éducation, à l’alimentation) du fait du statut d’allogène, de membre d’une caste inférieure ou du niveau de pauvreté. L’accès aux droits concerne prioritairement les politiques publiques nationales. Toutefois, dans des sociétés dont les frontières sont poreuses, les politiques publiques régionales peuvent résulter de marchés communs ou d’accords de coopération. Elles concernent notamment la migration des travailleurs, l’accès aux droits fonciers, la liberté d’installation, la baisse des coûts de transaction pour les producteurs et les accessibilités des biens pour les consommateurs.

Le régionalisme de jure par les règles et la réduction des incertitudes des acteurs

L’instabilité et la pluralité des règles sont, à la fois, un facteur d’incertitude, conduisant à des horizons courts des décideurs aux dépens de la prise de risque de l’investissement productif et d’absence d’État de droit facteur déterminant de la confiance des opérateurs économiques  [5].

Les réformes unilatérales manquent de crédibilité du fait des discontinuités temporelles, des risques de réversibilité et du fait des asymétries d’information. Le régionalisme de jure peut être un moyen d’unifier les règles et les institutions et de réduire leur hétérogénéité permettant aux acteurs de ruser ou de jouer avec. Un droit communautaire élargi sécurise l’horizon des acteurs et a pour effet de stabiliser l’environnement. L’intégration par les règles concerne, ainsi, dans les pays africains francophones l’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaire (OHADA) et l’harmonisation des fiscalités, un droit social régional, des lois uniques d’assurance. De même, les Accords de partenariat économique (APE) négociés avec des ensembles régionaux avaient pour objectif, au-delà de la libéralisation commerciale, de fixer un horizon de long terme pour la politique commerciale et de permettre des coordinations entre pays membres des régions. La justiciabilité au niveau des instances régionales renforce l’effectivité du droit et des droits. La mise en place de droits communautaires renvoie toutefois à des conflits de pouvoir (le droit romano-germanique vs. la common law).

À un niveau plus global, les accords d’intégration régionale (AIR) limitent les mesures discriminatoires des gouvernements, et sont des révélateurs des préférences des décideurs. Les conséquences attendues des AIR concernent l’ancrage des politiques réduisant les risques de réversibilité et donc favorisant leur prévisibilité. La crédibilité est liée à la dilution des préférences (en isolant les instances de contrôle et de pouvoir judiciaire des lobbies nationaux) et à la création institutionnelle (de Melo & Panagaryia, 1993). Les accords sont un signal (au sens de la théorie des jeux) lorsque l’information politique est incomplète.

Ces accords régionaux supposent alors un puissance hégémonique, un tiers garant ou un nombre limité de signataires de l’accord. Fernández & Portes (1998) expliquent pourquoi ce type de bénéfices provenant d’accords d’intégration régionale ne peut être facilement obtenu dans le cadre multilatéral de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

L’intégration par les filières et les territoires et la vulnérabilité des acteurs

L’intégration régionale résulte également de la mise en œuvre de coopération sectorielle, des complémentarités territoriales entre filiales de firmes multinationales, de projets d’envergure régionale (des infrastructures, des bassins des fleuves) ou de projets transfrontaliers. La coopération sectorielle s’appuie sur des projets mis en place par des acteurs ayant des intérêts convergents : exploitation de ressources en commun, lutte contre la désertification ou la protection de l’environnement, régulation aérienne (comme l’Asecna), observatoire économique régional, corridors ou triangles de croissance.

Les filières productives, les territoires et la réduction des vulnérabilités

La conception de l’intégration a été renouvelée dans le cadre des nouvelles théories de l’économie géographique et de la nouvelle économie internationale raisonnant en concurrence imparfaite, en termes de filières ou de chaînes de valeur et de territorialité.

Les filières territorialisées permettent de relier les niveaux micro et international et de comprendre la structure et le fonctionnement d’un champ, de repérer l’espace de déploiement des stratégies des acteurs, les lieux de valorisation des activités et d’expression des pouvoirs, les arrangements institutionnels et de lier structures et stratégies. L’analyse de filière la rend ainsi particulièrement opérationnelle pour les sociétés caractérisées non seulement par des défaillances de marché (market failures), mais par des non-constitutions de marchés (des facteurs de production de la terre, du travail ou du crédit) et par des défaillances des États et des règles (states and rules failures). Les filières intégrées sont, dans un contexte de défaillances des marchés, des facteurs déterminant de réduction de la vulnérabilité des différents acteurs concernés.

L’intégration régionale crée également des effets de polarisation et d’asymétries territoriales résultant de forces centripètes et centrifuges. Les forces centripètes sont les externalités technologiques et pécuniaires, l’existence d’un marché du travail et les effets de liaison entre acheteurs et vendeurs. Elles conduisent à des processus cumulatifs vertueux au centre mais qui peuvent être vicieux dans les périphéries prises dans des trappes à pauvreté. Les territoires se caractérisent par des formes spatiales d’organisation et d’innovation. Les externalités et les milieux ou réseaux innovateurs conduisent à des compétitivités territoriales. Les triangles ou polygones de croissance (ex-Sijori – Singapour, Johor et Riau –, triangle Indonésie/Malaisie/Thaïlande, Greater South China, Greater Mekong Sub-Region) sont des zones de proximité pour la gestion en commun des ressources naturelles, la mise en place d’infrastructures et la complémentarité de facteurs. Ces zones attractives sont à même de générer des effets d’agglomération industrielle ou des effets de grappe et de créer des externalités favorables à la croissance. Les effets de polarisation supposent pour réduire la vulnérabilité des territoires et des populations marginalisés, des transferts (comme pour les fonds structurels européens), des mécanismes de compensations et des politiques d’aménagement du territoire à l’échelle régionale.

3.  Le cas de la vulnérabilité alimentaire des acteurs et de l’intégration régionale

L’impact de l’intégration régionale sur la vulnérabilité alimentaire est une illustration du rôle joué par les prix, les droits et les règles au niveau régional ainsi que par les filières régionales. Il importe ainsi de prendre en compte les différents maillons des chaînes agroalimentaires du producteur agricole au consommateur final en repérant les différents chaînons (commerce, transport, transformation, stockage, restauration), les positions dominantes d’acteurs et les goulets d’étranglement. La vulnérabilité alimentaire s’explique dans les pays pauvres par la combinaison de fortes instabilités des prix mondiaux, de l’absence de droits de certains groupes et de la position dominante de certains acteurs. L’instabilité des prix mondiaux se répercute souvent avec amplification en l’absence de politiques contracycliques et du fait des positions dominantes de certains acteurs – notamment les spéculateurs. La sécurité alimentaire peut être ainsi notablement améliorée par la mise en œuvre de politiques régionales favorisant la mobilité des produits, la complémentarité des régions productrices et des saisons de récolte mais également la reconnaissance des droits des exclus. À titre exemplaire, l’autosuffisance rizicole serait possible pour la zone de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) par un tarif extérieur commun et une politique d’appui aux producteurs. Elle se heurte, par contre, aux intérêts et aux pouvoirs des commerçants s’approvisionnant sur le marché mondial et bénéficiant du différentiel entre les prix mondiaux et les prix locaux.

IV.  L’intégration économique et politique et les trappes à vulnérabilité

Les analyses précédentes se réfèrent aux outils économiques standards macro, micro et mésoéconomiques. Elles ont des limites pour appréhender les liens entre l’intégration régionale, les crises systémiques, les vulnérabilités extrêmes et les trappes à vulnérabilité. Les crises systémiques (financières, naturelles, sécuritaires) conduisent à des propagations avec amplification à défaut d’actions préventives ou régulatrices. L’analyse économique en termes de risque et de résilience doit alors céder la place à une économie politique prenant en compte l’incertitude non probabilisable, les effets de système et le rôle des instances politiques régionales comme réductrices des incertitudes et régulatrices des crises.

1.  Les États faillis, les régions fragiles et les vulnérabilités extrêmes

La violence armée et les catastrophes naturelles constituent des formes extrêmes de la vulnérabilité avec son lot de tués, de déplacés, de réfugiés, de mutilés, de viols, de pillages, d’exactions et d’insécurité notamment alimentaire. Les catastrophes sont des chocs extrêmes, éventualités de faible occurrence voire non probabilisables d’apparition d’états de gravité extrêmes. Elles sont naturelles ou anthropiques (conflits armés, crises financières). Elles peuvent être appréhendées par les théories des catastrophes et du chaos, de systèmes dynamiques déterministes mais instables avec une sensibilité aux conditions initiales et une forte récurrence rendant non prévisible le futur. Les nouveaux conflits renvoient à une pluralité d’acteurs privés et publics avec enchevêtrement de facteurs et emboîtements d’échelle, avec effets de contagion régionale et réseaux transfrontaliers de réfugiés, déplacés, milices, trafics. Ces vulnérabilités extrêmes ne peuvent évidemment pas être différenciées des vulnérabilités macro, méso et microéconomiques présentées précédemment ; elles en sont une résultante avec interdépendances conduisant à des trappes à vulnérabilité. La prévention et la gestion des conflits notamment à l’échelle régionale sont devenues centrales dans de nombreux pays du Sud

Les catégories d’État faillis et de sociétés fragiles renvoient à des situations de vulnérabilité extrême  [6]. La fragilité renvoie à la faillite des États quant à leurs fonctions régaliennes (finances, sécurité, éducation, santé), aux défauts de légitimité des pouvoirs, à la remise en question du vouloir vivre ensemble. Les catégories d’États fragiles (Châtaignier & Magro, 2007), conduisent à introduire la vulnérabilité comme un des critères permettant de définir les PMA (Guillaumont, 2009).

Dans le cas de risques naturels, l’index mondial du risque (World Risk Index [7]) résulte de l’exposition et de la vulnérabilité des populations et de la société. La vulnérabilité est définie comme la somme de la prédisposition (fonction des infrastructures et du contexte), des difficultés à faire face (fonction de la gouvernance et de l’aide) et à s’adapter (fonction de l’anticipation des aléas futurs). Il peut être utile ici de se référer à l’indice de vulnérabilité physique au changement climatique de la Ferdi (Guillaumont & Simonet, 2011).

Il importe également de rappeler les limites d’indicateurs statiques pour appréhender des dynamiques chaotiques avec effets d’amplification  [8]. Ces indicateurs ont une faible prédictibilité et ne permettent pas de voir en quoi des étincelles peuvent provoquer des incendies qui se propagent dans un espace transnational et qui peuvent resurgir sans que le feu ait été éteint. Les catastrophes et les vulnérabilités liées aux facteurs naturels (ex-climatiques) n’ont pas de frontières et concernent des espaces géographiques en voie de désertification ou de fortes variations climatiques. La vulnérabilité face à la violence armée ou criminelle peut être également analysée par analogie avec des termes médicaux comme des facteurs de stress internes et externes (chocs, baisse des revenus et des emplois) intervenant dans des systèmes immunitaires déficients (faiblesse des institutions légitimes en termes de normes et de comportements permettant des compromis autour d’une cohésion sociale ou d’un cadre législatif ou réglementaire) (Banque mondiale, 2011). Les trappes à violence et à vulnérabilité résultent d’un enchaînement entre insécurité et sous-développement  [9]. caractérisé par l’absence de résilience des agents, des institutions légitimes et de stratégies réactives ou proactives des pouvoirs (Miguel et al., 2004).

La violence armée et criminelle renvoie à des emboîtements d’échelle (Hugon, 2013b). Au niveau local, l’exclusion des droits est le principal facteur explicatif. Au niveau national, la faible légitimité des pouvoirs, la citoyenneté embryonnaire et la captation des pouvoirs et de la richesse par un groupe sont les principaux facteurs. Au niveau régional transnational, les diasporas, les réfugiés, les déplacés, les opposants disposant de sanctuaires constituent des groupes transfrontaliers, les puissances frontalières sont présentes et les conflits nomades se déplacent au-delà des frontières. Au niveau mondial, l’insertion dans une économie mondiale criminelle et le rôle des puissances sont les principaux déterminants  [10]. Le groupe vulnérable est celui qui est exclu des droits locaux, des redistributions de richesses et de pouvoirs nationaux, celui qui est l’enjeu des tensions transfrontalières et des rapports de pouvoirs et de compétition entre les acteurs privés mondialisés et les grandes puissances publiques. Dans ces zones vulnérables et dans les interventions pour protéger les groupes vulnérables, les acteurs censés réduire les vulnérabilités peuvent parfois les accroître. La présence massive de militaires ou d’humanitaires peut modifier des équilibres fragiles, faire pression à la hausse sur le prix des produits de première nécessité et accroître l’exclusion du marché, entrer en compétition quant à l’accès aux femmes ou avoir des comportements jugés sacrilèges.

2.  Le rôle de l’intégration régionale face à la violence extrême

Les relations régionales réticulaires se combinent avec des relations territorialisées pour créer des zones vulnérables. Celles-ci sont liées à la faiblesse de contrôle des territoires permettant la prolifération des trafics et des redistributions par le bas des revenus transitant par ces territoires. Les politiques nationales de lutte contre l’entropie et l’insécurité ont un pouvoir limité dans des États faillis incapables d’exercer leurs fonctions régaliennes. Les puissances hégémoniques régionales, les autorités des institutions régionales et les actions collectives passant par des réseaux transfrontaliers jouent ou peuvent jouer, dès lors, un rôle complémentaire ou central. L’intégration régionale et la mise en œuvre de politiques régionales de sécurité et de développement sont nécessaires pour réduire les fragilités des États et les vulnérabilités des populations. Dans la conception ancienne, l’intégration était analysée comme un moyen de limiter ou contourner les conflits interétatiques. Dans les travaux actuels, le régionalisme réticulaire et la coopération régionale sont, à défaut de transferts de souveraineté, des moyens de prévenir et de gérer les catastrophes et les vulnérabilités extrêmes.

L’intégration économique régionale et son impact sur la fragilité des États

La majorité des travaux anciens analyse en quoi l’intégration économique et politique est réductrice de conflits interétatiques. Les convergences d’intérêts économiques sont une manière de dépasser les rivalités et antagonismes politiques. Schiff & Winters (1998) ont ainsi montré que les échanges commerciaux entre pays voisins renforçaient la confiance, les intérêts liés et par là même la sécurité. On observe une relation négative significative entre les relations commerciales et les conflits (Polachek, 1992). Il y a débat sur la causalité et sur le rôle des relations commerciales programmées par rapport aux relations subies.

Si peu de zones d’intégration, exception faite de l’Union européenne, conduisent à des unions politiques, toutes les intégrations ont, à divers degrés, des dimensions politiques  [11]. La quasi-totalité des intégrations (régionalisme de jure) regroupent des pays qui se sont fait historiquement la guerre. Les coopérations régionales sont un des moyens de prévenir ou de réguler les conflits et de neutraliser les rivalités politiques. De nombreux exemples peuvent être pris tels : la réconciliation franco-allemande ; l’accord Mercosur visant à éviter la rivalité Brésil/Argentine, etc. Les rivalités historiques entre les principales puissances de la région est-asiatique ont été atténuées par les relations commerciales et financières et les liens qui se sont noués entre les acteurs. Les interdépendances entre les intérêts économiques demeurent une manière de contourner les conflits en puissance  [12]. La prévention des conflits liés aux ressources naturelles rares transfrontalières (les fleuves) ou abondantes (enjeux de convoitises quant à leur exploitation et à la délimitation des frontières) passe également par des accords régionaux (les bassins des fleuves) permettant des jeux coopératifs et produisant des biens publics régionaux par des jeux coopératifs ou des hégémonies  [13].

L’intégration économique et les asymétries entre États membres facteurs de conflits

Les pays sont en situation asymétrique quant à leur taille et leur potentiel économique. Le Brésil domine le Mercosur de même que l’Afrique du Sud domine la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC), la Côte d’Ivoire l’UEMOA ou le Kenya la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC). Le pays dominant est le principal bénéficiaire de l’ouverture. Dans la mesure où certains pays (ou régions) sont gagnants et d’autres perdants, les compensations sont nécessaires. Le processus réussi de l’intégration régionale suppose que soient mis en œuvre des mécanismes de transferts (comme les fonds structurels de l’Union européenne) ou qu’un ou deux pays jouent un rôle leader. Dans le cas d’accord de libre-échange, le pays dominant devrait avoir une politique plus libre-échangiste que ses partenaires. Dans le cas de tarif extérieur commun, il devrait en principe verser des transferts compensatoires, ce qui n’est généralement pas le cas pour les intégrations Sud/Sud. Le pays qui bénéficie de la polarisation d’une union douanière ou d’un marché commun devrait accueillir les migrations (cas de la Côte d’Ivoire au sein de l’UEMOA ou de l’Afrique du Sud au sein de la SADC). Inversement, les mesures liées aux préférences nationales (citoyenneté, accueil de migrants, droits de propriété) sont des facteurs importants de conflictualité. Les transferts de souveraineté et la production de biens publics régionaux sont une réponse au débordement des États dans un contexte de mondialisation. Les débordements des États et les interdépendances régionales conduisent aujourd’hui à produire et/ou à réguler des biens communs régionaux tels que l’eau, l’énergie, les transports, les communications, la sécurité ou la régulation des flux migratoires et des accueils des déplacés à un niveau régional  [14].

Le régionalisme réticulaire, les territoires fragiles et les vulnérabilités extrêmes

Les conflits ont tous en Afrique une dimension régionale par les réfugiés, les migrants, les sanctuarisations des opposants, le rôle des réseaux et des trafics transfrontaliers et le jeu des puissances transfrontalières. Seule une concertation régionale est à même de résoudre ces conflits. Plusieurs volets sont dès lors nécessaires : de la mise en place de projets de développement régionalisés sur des « pays frontières » à la négociation entre les puissances frontalières et les milices appuyées par ces puissances jusqu’à la mise en place de forces armées régionales (comme les forces africaines en attente). Bien entendu, ces processus demandent du temps mais ils sont nécessaires pour une dynamique d’appropriation durable.

3. Le rôle de l’échelle régionale face aux vulnérabilités extrêmes

Les défis environnementaux, épidémiologiques, sécuritaires sont le plus souvent des catastrophes transfrontalières qui impliquent des actions à des échelles régionales. Le réchauffement et les extrêmes climatiques avec des effets de désertification et de stress hydrique n’ont pas de frontières et supposent des actions coordonnées sur des zones territoriales homogènes (bassins régionaux pour la gestion des fleuves). Les épidémies de type Sida ou Ebola supposent à la fois une mobilisation des différents acteurs régionaux et une coordination des politiques nationales le plus souvent avec des appuis de la communauté internationale. Les nouveaux conflits renvoient à des emboîtements d’échelle du niveau local au niveau mondial avec une forte dimension régionale par le biais des déplacés, des réfugiés et émigrés, par la sanctuarisation hors des frontières des opposants, par le caractère nomade des conflits qui se propagent comme des incendies, par le rôle des trafics transfrontaliers ou le jeu des puissances frontalières. Les préventions supposent dès lors des coopérations régionales, des droits donnés aux acteurs. Les actions sécuritaires supposent des coopérations entre forces armées, de police ou de renseignement.

IV.  Conclusion

En conclusion, les leviers d’action réducteurs des vulnérabilités se situent à des échelles différentes, hiérarchisées et enchevêtrées. Les découpages analytiques micro, macro et mésoéconomiques sont des éclairages nécessaires mais partiels, qui doivent trouver place dans une conception systémique pour comprendre les vulnérabilités de diverses intensités. Les différentes actions collectives vont de la transparence de l’information, de la stabilité des droits, de la mobilité des facteurs au jeu des contre-pouvoirs, à la reconnaissance des droits ou à la mise en place d’institutions fortes et légitimes. Il importe de différencier l’intensité des chocs allant des instabilités aux catastrophes, les diverses formes d’exposition à des chocs et d’y faire face. Dans le cas de risque, il est possible de mettre en place à des niveaux décentralisés des mesures de mitigation (atténuation des effets) ou des systèmes d’assurance passant par le marché ou par les appartenances à des collectivités territoriales. Dans le cas d’incertitude radicale et de crise systémique, les mesures doivent être, au contraire, prises au niveau politique, international, régional et national par des fonctions régaliennes des puissances publiques, des régulations, des règles de solidarité, des mesures de prévention et de neutralisation des chocs et des interventions renforçant la résilience des acteurs.

Philippe Hugon.

Cet article paru dans la Revue Tiers Monde, 2015/2 (N° 222), pages 123 à 140, et publié sur le site CAIRN.INFO, est tiré d’une communication présentée au séminaire du dixième anniversaire de la Fondation pour les études et recherches sur le développement international (Ferdi) en janvier 2014.

Notes

[1] Plusieurs types d’indicateurs d’instabilité peuvent être utilisés : écart type, variance, déviations par rapport à un trend de référence, etc. Les indicateurs de vulnérabilité macro retiennent la faible taille de la population, le faible pourcentage des industries et services, le taux de concentration des exportations, les instabilités des exportations de biens et services, les instabilités de la production agricole auquel se rajoute la proportion de déplacés. L’indicateur de vulnérabilité est mis en relation avec le revenu par tête et l’indice de développement humain (IDH) pour spécifier la catégorie de pays les moins avancés (PMA) (UNCTAD, 2007).

[2] Les questions méthodologiques sont celles de l’appareil statistique, de la disponibilité et de la qualité des données de base établies au niveau de chaque « pays » par des organisations internationales, de leurs fréquences, de leurs plus ou moins grande volatilité et du type de modélisation économétrique choisi (modèles vectoriels autorégressifs stationnaire dynamique, (VAR), prenant en compte les relations de long terme ou structurels (SVAR)) et du soubassement théorique des équations spécifiées et estimées permettant la modélisation de certains agents ou variables.

[3] Certains acteurs sont gagnants et d’autres perdants du régionalisme comme de la mondialisation. Mais il existe des possibilités de compensation si le jeu est à somme positive.

[4] Prix imposé par le marché que l’agent économique accepte.

[5] Il importe de distinguer les règles, enjeux et ressources conduisant à des arrangements institutionnels (« ensemble de règles et de comportements qui gouvernent les actions et les relations entre agents ») et les systèmes institutionnels nés de rapports de pouvoir. Les institutions peuvent se définir en termes d’efficience comme réductrice de coûts de transaction ou d’incertitude. Elles sont également le fruit de rapports sociaux, de conflits et de compromis.

[6] La fragilité des États se différencie de la vulnérabilité économique mais il existe des liens entre elles (Guillaumont, 2012). Plusieurs critères permettent de définir les États fragiles : l’absence d’État de droit, le non respect des règles, l’impuissance opérationnelle de l’État, la fragmentation sociale et territoriale ou l’informalisation quasi totale de l’économie. Cette catégorie se rapproche de celle des États faillis (cf l’index du Fund for Peace) et est à l’opposé de celui des États matures (indicateur Mo Ibrahim).

[7] L’indice tient compte des facteurs sociaux, politiques, économiques et environnementaux qui intègrent 28 variables. L’Afghanistan est en tête des pays les plus vulnérables.

[8] À titre d’exemple, ni le Mali ni la République centrafricaine (RCA) ne répondaient en 2012 aux critères définis par les organisations internationales.

[9] La montée de la pauvreté et du chômage, des inégalités et des perceptions de corruption sont parmi les premiers facteurs de la violence armée et criminelle. Miguel et al. (2004) ont testé pour 41 pays africains qu’entre 1991 et 1999 un ralentissement de 5 % de croissance économique augmente de 50 % le risque qu’un conflit éclate l’année suivante.

[10] La valeur de la cocaïne et de l’héroïne transitant par ces territoires vulnérables du Sud est estimée à 153 milliards USD en 2011 contre un montant de l’aide publique au développement de l’ordre de 110 milliards USD.

[11] Inversement, la Coopération économique des pays des Grands Lacs (CEPGL) n’a pas réduit les conflits entre les pays des Grands Lacs, ni l’UEMOA le conflit Nord/Sud en Côte d’Ivoire ou au Mali. Sans mécanismes de compensation, l’IER peut accroître les disparités entre pays et favoriser les conflits. Le tarif élevé aux États-Unis en 1834 a été qualifié par les sudistes de « tarif des abominations » et contribué à la guerre de sécession. Au sein de l’EAC, le Kenya a été gagnant par rapport à la Tanzanie et à l’Ouganda. Il en est de même entre le Salvador et le Honduras qui ont connu un important conflit en 1969 qui a interrompu pendant 22 ans le marché commun du Système d’intégration centraméricain (Sica).

[12] De même, la volonté pour l’Allemagne d’Adenauer de s’ancrer en Europe n’avait pas comme seule raison celle d’éviter de nouveaux conflits mais également de favoriser l’alliance de la Rhénanie catholique germanique avec la Rhénanie catholique française de Schuman et l’Italie de Gasperi afin d’éviter ou de limiter la domination de la Prusse protestante et militariste.

[13] Les degrés de transferts de souveraineté diffèrent fortement selon les zones. Le plus fort apparaît au sein de l’UEMOA et de la Cemac alors que l’Asean s’appuie sur la totale souveraineté des États et ne prend une dimension politique que dans ses relations externes (initialement lutte contre le communisme, aujourd’hui contrepoids aux puissances chinoises et japonaises).

[14] À titre d’exemple, l’Union européenne, face à l’explosion en 2015 de l’immigration «illégale» et des épisodes des boat people des réfugiés fuyant les drames de Syrie, de la Somalie ou de l’Érythrée, ne peut se limiter à une simple mission de contrôle des côtes (Frontex) en laissant aux États-nations le soin de gérer les flux (opération Mare nostrum devenue Triton). Elle doit mettre en place des politiques régionales concernant les droits d’asile, les assistances de personnes en danger, les contrôles des trafics des passeurs, etc.

Voir et citer la publication originale :

Hugon Philippe, «L’intégration régionale et les trappes à vulnérabilité», Revue Tiers Monde, 2015/2 (N° 222), p. 123-140. DOI : 10.3917/rtm.222.0123. URL : https://www.cairn.info/revue-tiers-monde-2015-2-page-123.htm

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