Relations extérieures des États-Unis, 1969-1976, volume E-6, documents sur l’Afrique, 1973-1976 – Une critique

Avec la publication récente par le Département d’État de son volume sur l’Afrique australe intitulé Foreign Relations of the United States, l’examen de la politique Nixon/Ford au sud du Sahara est désormais terminé. Ce recueil, très attendu, documente l’intervention des superpuissances en Angola et le débat permanent sur le régime des minorités dans le sixième sud du continent – ​​deux des sujets les plus populaires de l’histoire de la guerre froide en Afrique. Malgré la valeur de cette publication, son champ d’application limité ne peut fournir qu’une image partielle. La politique américaine dans le sud a eu des implications continentales et elle a existé parallèlement à un certain nombre d’autres facteurs qui ont suscité un intérêt accru pour l’Afrique subsaharienne.

Le volume Foreign Relations of the United States, 1969-1976: E-6, Documents on Africa, publié antérieurement par le Département d’État, constitue un complément précieux à ce dernier ouvrage. Le volume E-6 se concentre sur la période de quatre ans entre les derniers mois de l’administration Nixon et la fin de la période Ford dans les pays situés au nord des États de la ligne de front : le Zaïre (République démocratique du Congo), le Nigéria, le Kenya, la Guinée-Bissau et l’Éthiopie, entre autres. Il démontre que la révolution, le terrorisme, le développement économique et les catastrophes naturelles ont travaillé de concert avec la concurrence de la guerre froide pour inspirer un regain d’attention des États-Unis à l’égard du continent dans son ensemble.

La place de l’Afrique dans le paysage géostratégique mondial a connu une importante transition au cours de cette période, qui a effectivement préparé le terrain pour le reste de la guerre froide. Au début, cependant, le secrétaire d’État Henry Kissinger et le président Richard Nixon ont ignoré les questions subsahariennes dans une large mesure, comme ils l’avaient fait pendant leurs quatre premières années au pouvoir. Des mémos de conversations extraits des archives du département d’État, des bibliothèques présidentielles et des documents Kissinger conservés à la bibliothèque du Congrès soulignent la valeur ridicule que les responsables américains accordaient aux relations avec l’Afrique et révèlent la profonde ignorance de Washington en matière d’affaires régionales. En septembre 1973, la Banque africaine de développement continuait d’attendre la contribution américaine promise depuis longtemps dans ses caisses, tandis que l’ambassade d’Addis-Abeba était privée d’ambassadeur pendant des mois en raison de l’inattention des décideurs politiques de Foggy Bottom. Le Congressional Black Caucus et le député Nathanial Diggs (D-MI), dont les documents privés conservés à l’université Howard fournissent un point de vue législatif bienvenu, bien que bref, ont poussé Kissinger et plus tard Ford à jouer un rôle plus important dans les affaires africaines, mais ils n’ont guère progressé jusqu’en 1976. Le gouvernement américain a préféré définir ses intérêts dans la région dans les termes les plus limités, se concentrant principalement sur le maintien de l’accès aux ressources naturelles.

Le spectre de l’Afrique australe a forcé une nouvelle approche envers les nations de la région après le début du mandat du président Gerald Ford. Les discussions sur les gouvernements minoritaires blancs et l’Angola n’apparaissent que par intermittence dans ce volume, mais les relations problématiques avec le premier et l’intervention infructueuse dans le second ont convaincu Kissinger et Ford qu’une stratégie américaine plus active et plus visible était nécessaire pour empêcher de nouveaux gains soviétiques. Les sections sur la politique pour la région africaine et le Zaïre révèlent que les deux hommes craignaient la radicalisation du continent et la possibilité que des conflits locaux perturbent la détente. Le voyage du secrétaire à la Défense Donald Rumsfeld au Kenya et au Zaïre en 1976, l’action américaine en faveur d’un Fonds multinational de développement africain et la décision de Ford de renoncer au plafond de 40 millions de dollars imposé par le Congrès pour l’aide militaire à l’Afrique avaient pour but de rassurer les gouvernements amis sur le fait que les États-Unis résisteraient fermement à la présence croissante des Soviétiques et des Cubains. Comme l’expliquait Kissinger après un discours prononcé à Lusaka en mai 1976, des initiatives politiques et économiques plus dynamiques visaient à «donner aux régimes modérés une base sur laquelle s’appuyer et aux radicaux une matière à réflexion» (Document 44).

Le Zaïre a bénéficié particulièrement de ce changement de politique. L’État dictatorial de Mobutu Sese Seko a joué le rôle d’avocat et d’intermédiaire des Américains pour soutenir les factions angolaises dirigées par Holden Roberto et Jonas Savimbi. La consolidation du pouvoir en 1975 par le Mouvement populaire de libération de l’Angola (MPLA), soutenu par les communistes, a en fait profité au régime zaïrois, en faisant de lui un rempart essentiel contre ce que le conseiller militaire James Rockwell a appelé le «grand projet soviétique de contrôle de l’Afrique australe» (Document 298). Contrairement aux demandes précédentes de Mobutu, la nouvelle situation stratégique a convaincu Kissinger de prendre les dispositions nécessaires pour l’assistance financière et l’aide militaire nécessaires pour préserver les fondements corrompus de l’État pro-occidental. Ces documents confirment l’affirmation d’Odd Arne Westad selon laquelle l’internationalisation des conflits africains dans les années 1970 a contribué à raviver les divisions idéologiques de la fin de la guerre froide. Ils soulignent également les lacunes des études récentes qui minimisent le rôle du continent dans la politique étrangère américaine pendant cette période. (1) L’Union soviétique semblant enhardie par le triomphe en Angola, Kissinger, Ford et leurs successeurs se sont sentis obligés de renforcer et d’élargir les relations existantes afin d’empêcher la chute des dominos en Afrique et ailleurs.

Ce problème de gestion des alliances en pleine révolution domine également le plus gros chapitre du volume E-6, qui examine la Corne de l’Afrique et la montée du Derg en Éthiopie. L’historienne Donna R. Jackson a souligné le réalignement stratégique de Jimmy Carter dans cette région, mais les documents révèlent que la politique étrangère régionaliste de Carter avait des précédents intrigants dans le réalisme de la fin de l’ère Ford. (2)

En 1973, la fermeture imminente de la station de communication de Kagnew a partiellement attesté de la valeur décroissante de ce qui était traditionnellement le plus fort allié africain des États-Unis. La destitution de l’empereur Haile Selassie par le Derg révolutionnaire a changé la donne. Le Département d’État ne pouvait pas supposer que le nouveau gouvernement réformiste coopérerait automatiquement avec les États-Unis comme l’avait fait son prédécesseur, alors Kissinger s’est mis à courtiser le régime apparemment modéré en vendant des armes et en aidant au développement. Inquiet de la perte de la perception de la puissance américaine dès octobre 1974, le secrétaire d’État voulait rassurer ses alliés du Moyen-Orient et d’Afrique en leur disant que la situation en Éthiopie n’entraînerait pas « une nouvelle abdication américaine » (Document 115). Mais la radicalisation sanglante du Derg, le conflit autour de l’Érythrée et les relations naissantes avec l’Union soviétique inquiétaient le département d’État. Alors même que les diplomates espéraient que les livraisons d’équipement militaire pourraient encore convaincre le régime, les États-Unis commencèrent à examiner d’autres pistes de soutien. Dès 1975, Foggy Bottom tenta de rétablir les relations avec l’État client de l’Union soviétique, la Somalie. Cette tentative ratée laissait entrevoir que l’administration suivante allait soutenir le gouvernement de Mogadiscio et ajoute une nuance aux descriptions précédentes d’une politique résolument pro-éthiopienne sous Ford. (3) Les alliances établies étaient restées intactes à la fin de 1976, mais certains diplomates américains étaient déjà arrivés à la conclusion que «les États-Unis devaient garder l’esprit ouvert quant à l’évolution de la situation dans l’ensemble de la Corne de l’Afrique» (Document 168).

Au-delà des exigences de la guerre froide, les problèmes contemporains du terrorisme international, de l’intervention humanitaire et des effusions de sang régionales exigeaient également l’attention des États-Unis dans les années 1970. Le soutien du Kenya au raid israélien de juillet 1976 sur l’aéroport ougandais d’Entebbe a contribué à consolider ses relations de plus en plus étroites avec Washington dans le contexte de la guerre froide. Au lendemain de l’attaque antiterroriste, la marine américaine a positionné un groupe aéronaval dans l’océan Indien et les responsables américains ont discuté de la possibilité d’une intervention militaire directe pour protéger le territoire kenyan d’une éventuelle invasion par un Idi Amin imprévisible. Plus au nord, la sécheresse qui a touché le Sahel, de la Mauritanie au Tchad, a atteint son paroxysme en 1974, et les États-Unis ont joué un rôle de premier plan dans la coalition internationale qui a envoyé de la nourriture et de l’aide au développement dans les zones touchées. Enfin, une petite section sur le Burundi montre que le Département d’État a évité de jouer un rôle dans la résolution du conflit ethnique entre Tutsi et Hutu, en faveur d’une solution africaine. Ces documents démontrent que le rôle actuel des États-Unis en tant qu’interlocuteur ambigu et mécène incohérent de l’Afrique a d’importants précédents historiques dans les années 1970 – un thème remarquablement absent des livres décrivant la décennie comme un moment marquant de l’histoire récente. (4)

FRUS : Le volume E-6 ne fournit que peu de révélations majeures, voire aucune, mais il documente en détail une période de transition dans l’histoire de l’Afrique et la fin de la guerre froide. Sa publication dans le cadre de la série E, qui n’est disponible qu’en ligne, est regrettable pour les lecteurs qui préfèrent les documents imprimés traditionnels ; néanmoins, l’excellente organisation du site compense en partie cet inconvénient. De courts résumés renvoyant aux textes complets et une fonction de recherche respectable permettent aux lecteurs de déterminer rapidement les sujets abordés dans les notes et les câbles individuels. Cela s’avérera un outil particulièrement précieux pour les chercheurs qui s’intéressent à l’Afrique australe et aux petits pays qui ne sont pas spécifiquement mis en évidence dans le volume. Les reproductions PDF des documents permettent d’examiner les gribouillis et les commentaires des décideurs politiques qui ont traditionnellement été relégués strictement aux notes de bas de page. Néanmoins, les images numérisées des photos, tableaux et cartes décrits dans le texte – y compris ceux référencés dans la note d’avril 1976 du directeur de la CIA George H. W. Bush sur la présence cubaine en Afrique – demeurent absentes et auraient constitué des ajouts précieux. Enfin, le volume, comme la série en général, reste trop centré sur les relations bilatérales telles qu’elles sont enregistrées par le Département d’État, la CIA et le Département de la Défense. L’inclusion de davantage de documents provenant d’agences affiliées comme l’Agence pour le développement international et les ambassades de petits États concernant la réponse concrète à des événements transnationaux comme la sécheresse au Sahel aurait pu donner une image plus complète de la politique étrangère des États-Unis. (5)

Mis à part quelques critiques, l’ouvrage est bien construit et fournit des éléments intéressants pour un large éventail de recherches universitaires internationales, allant des études sur la guerre froide aux racines de l’antiterrorisme. Il constitue une référence importante pour comprendre l’histoire politique de l’Afrique postcoloniale et l’importance croissante du continent pour les décideurs politiques américains.

Notes

(1) L’ouvrage collectif Nixon in the World en fournit un exemple. Cet excellent recueil d’essais, d’une grande portée, ne contient pas un seul chapitre entièrement ou partiellement consacré aux questions africaines. Fredrik Logevall et Andrew Preston, Nixon in the World: American Foreign Relations, 1969-1977 (New York : Oxford University Press, 2008). Jussi Hanhimäki mérite d’avoir évoqué les affaires africaines dans son analyse de Kissinger, mais les documents ne soutiennent pas pleinement son affirmation selon laquelle le secrétaire d’État a abandonné son soutien aux régimes impopulaires après la débâcle angolaise. Cette affirmation est partiellement exacte en ce qui concerne le Sud, mais elle ne rend pas compte de la relation des États-Unis avec la dictature noire de Mobutu. Jussi M. Hanhimäki, The Flawed Architect: Henry Kissinger and American Foreign Policy (New York : Oxford University Press, 2004), 425. L’omission de l’Afrique dans de nombreuses discussions sur la détente et la politique étrangère des années 1970 pourrait provenir de la rareté relative des monographies de relations internationales étudiant l’ère Ford en fonction de ses propres mérites.

(2) Donna R. Jackson, Jimmy Carter and the Horn of Africa: Cold War policy in Ethiopia and Somalia (Jefferson, Caroline du Nord : McFarland & Company, 2007), 29, 36-46.

(3) Les questions entourant l’avenir de l’alliance américano-éthiopienne compliquent les descriptions certes brèves des événements par Westad et Peter Woodward, et les documents appellent à une enquête plus approfondie sur la stratégie américaine pré-Carter dans la région. Odd Arne Westad, The Global Cold War: Third World Interventions and the Making of Our Times (New York : Cambridge University Press, 2005), 259-261 et Peter Woodward, The Horn of Africa: Politics and International Relations (New York : I.B. Tauris, 2003), 136-141.

(4) À titre d’exemple, la publication issue de la conférence «The Global 1970s» de Harvard ne fait référence au continent et à ses pays individuels que de manière sporadique. Voir Niall Ferguson, et. al. The Shock of the Global: The 1970s in Perspective (Cambridge, Mass: The Belknap Press, 2010).

(5) FRUS : Volume E-3, Documents on Global Issues développe certains de ces sujets africains dans ses discussions sur la politique transnationale, notamment la manière dont le meurtre de deux diplomates américains au Soudan par l’organisation Black September a affecté l’approche mondiale du terrorisme.

Source : McAllister, ed. Foreign Relations of the United States, 1969-1976, Volume E-3, Documents on Global Issues, 1973-1976 (Washington: United States Government Printing Office: 2009). http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve03