Critique de livre: « Voleurs d’État – Pourquoi la corruption menace la sécurité mondiale »

« Thieves of State » de Sarah Chayes présente un argument nouveau et provocateur pour expliquer pourquoi les gouvernements doivent accorder une plus grande attention à la corruption aiguë, en liant la corruption à l’extrémisme violent. Chayes soutient qu’une corruption aiguë, qui se manifeste sous la forme de kleptocraties, délégitime les gouvernements aux yeux des citoyens ordinaires et augmente également le risque que des citoyens mécontents forment ou rejoignent des groupes extrémistes violents. Afin de tester son argumentation, Chayes enquête sur une série de cas, notamment en Afghanistan, en Égypte, en Tunisie, au Nigéria et en Ouzbékistan, couvrant des périodes allant des temps modernes au XVIe siècle. Malgré quelques faiblesses, le livre de Chayes ouvre des pistes de recherche intéressantes. Plus important encore, cela montre la nécessité de: (1) recadrer le programme de lutte contre la corruption en termes de sécurité nationale; et (2) fournir un plus grand soutien politique aux politiques anti-corruption des hauts dirigeants.

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Dans « Thieves of State », Sarah Chayes avance un argument nouveau et provocateur pour expliquer pourquoi les gouvernements doivent accorder une plus grande attention à la corruption aiguë, en liant la corruption à l’extrémisme violent. éminent conseiller civil sur l’Afghanistan auprès du gouvernement américain et, enfin, entrepreneur en Afghanistan, Chayes fournit des informations convaincantes sur la corruption qui ne peuvent être glanées que par une personne aux prises avec elle au quotidien. La thèse centrale de son livre est que «la corruption aiguë du gouvernement peut en fait être à l’origine de certains des problèmes de sécurité les plus dangereux et les plus perturbateurs au monde, parmi lesquels la propagation de l’extrémisme violent».

Plus précisément, Chayes identifie un type particulier de corruption – la gouvernance kleptocratique – qu’elle définit comme des «syndicats criminels verticalement intégrés», dans lesquels tout le monde, des hauts fonctionnaires aux échelons inférieurs du gouvernement, fait partie du même racket de protection. Dans ce système, tout le monde verse essentiellement au leadership un échelon supérieur, en échange de l’obtention de postes lucratifs au sein du gouvernement; cela leur permet également un accès futur au favoritisme et à des opportunités de pots-de-vin.

En retour, tous les niveaux supérieurs protègent les niveaux inférieurs du gouvernement contre les poursuites. Chayes soutient que ce type particulier de corruption délégitime les gouvernements aux yeux des citoyens ordinaires. Une telle délégitimation augmente le risque que des citoyens mécontents rejoignent les insurrections et les groupes extrémistes, ou à tout le moins, les citoyens ne font rien pour aider les gouvernements à freiner la violence extrémiste. Chayes fournit des preuves de cet argument à travers une série de cas contemporains tels que l’Afghanistan, l’Égypte, la Tunisie, Nigéria et Ouzbékistan. Elle renforce encore son argumentation en examinant des cas historiques tels que la révolte hollandaise du XVIe siècle contre Philippe II et la révolte anglaise du XVIIe siècle contre Charles I.

Le livre de Chayes a deux points forts: (1) il représente une approche innovante du concept. de la corruption, qui contribue à élargir notre compréhension de ses effets insidieux; et (2) il offre un regard particulièrement saisissant sur la corruption en Afghanistan et sur le rôle permissif (voire actif) joué par les États-Unis pour permettre aux réseaux de corruption de se solidifier. La corruption est depuis longtemps le domaine des décideurs politiques et des universitaires dans les domaines de la gouvernance et du développement. Une série d’études importantes ont examiné les effets néfastes de la corruption sur les résultats économiques et sociaux tels que l’investissement et la croissance économique,  l’inégalité des revenus et la pauvreté, les dépenses publiques, et le développement des infrastructures.

Le travail de Chayes s’ajoute à la littérature émergente sur les liens entre la corruption et les défis sécuritaires. Des études antérieures ont établi un lien entre la corruption et divers résultats en matière de sécurité, tels que les conflits civils et les insurrections. Ce qui rend sa contribution innovante, c’est le fait que penser spécifiquement aux «kleptocraties» nous permet de penser différemment à la façon dont la corruption pourrait façonner les insurrections et l’édification de la nation. Chayes montre, par exemple, que les responsables aux plus hauts niveaux du gouvernement américain étaient bien conscients des graves problèmes de corruption en Afghanistan. Mais les hauts responsables américains et le Département d’État ont choisi de considérer la corruption aux niveaux les plus bas («petite corruption») comme indépendante/séparée des niveaux supérieurs de gouvernement en Afghanistan.

En raison de cette idée fausse, les États-Unis n’ont pas été en mesure de poursuivre même des fonctionnaires de bas niveau. Pire encore, Chayes montre que les responsables américains ne pouvaient même pas comprendre pourquoi ils avaient échoué. Ce qui manquait à ces fonctionnaires, montre Chayes, c’est que la corruption au bas de l’échelle n’avait pas seulement lieu, mais qu’elle était activement protégée par le haut. Penser les kleptocraties comme elle nous permet de comprendre pourquoi les mesures anticorruption américaines en Afghanistan ont échoué. Bon nombre de ces mesures antérieures reposaient sur l’hypothèse que l’État afghan est faible. Chayes montre le contraire – que l’État afghan était en fait un État fort. Il n’a tout simplement pas été conçu pour la gouvernance, mais plutôt pour l’exploitation.

Penser spécifiquement aux kleptocraties comme un problème unique ouvre ainsi de nouvelles opportunités pour discuter de politiques anticorruption innovantes qui peuvent être différentes des efforts passés. Le deuxième point fort du livre tourne autour de son examen de l’Afghanistan en tant qu’étude de cas. Alors qu’elle étudie un large éventail d’autres pays (et périodes), l’Afghanistan est de loin la section la plus importante du livre. Elle y consacre cinq chapitres exclusivement. Elle y montre que la corruption a profondément affecté les réalités du terrain pour les Afghans de tous les jours, et que la corruption aux plus hauts niveaux du gouvernement a profité et a été dirigée par des membres de la famille du président Hamid Karzai. Elle met également en évidence des preuves que le recrutement de combattants talibans a profité aux citoyens. ‘ perceptions de la corruption au sein du gouvernement Karzaï.

Le livre fait également une critique forte du rôle passif, et parfois même actif, que les États-Unis ont joué dans la promotion d’une corruption aiguë en Afghanistan. Chayes fournit un récit captivant (et consternant) des différents moments auxquels les responsables américains auraient pu mettre en œuvre des mesures anticorruption plus strictes et choisir de ne pas le faire – par exemple, au début du gouvernement Karzaï en 2001, au moment de la nomination du général Stanley McChrystal, et plus tard lorsque le général David Petraeus a été nommé pour diriger la guerre. À un moment donné, Chayes prétend que des mesures anticorruption faibles ont été mises en place sans même consulter la possibilité de mesures plus fortes avec le président américain Barack Obama.  Le récit de Chayes explique également la faible réponse américaine. Elle montre que l’échec des États-Unis provient de leur erreur de placer toute leur confiance dans un seul mandataire de haut niveau – la haute direction du gouvernement Karzaï.

À leur tour, Karzaï et sa famille ont exploité au maximum ce niveau d’influence. Le soutien américain, en fait, était si fort que la CIA leur donnait secrètement des millions de dollars en espèces pour acheter des rivaux, en utilisant des intermédiaires corrompus connus dans le processus. Même d’autres membres de haut rang du gouvernement américain n’étaient pas au courant de cela. fait. Essentiellement, Chayes montre, «un programme secret de la CIA [était] en conflit direct avec le programme anti-corruption», ce qui a conduit les États-Unis à entrer dans «un peloton d’exécution circulaire» en Afghanistan. Malgré ses nombreux points forts, le livre souffre également d’un certain nombre de de questions qui soulèvent des questions sur les résultats, et génèrent également des possibilités d’études futures. Le premier problème majeur concerne le manque de clarté sur le concept de corruption, c’est-à-dire les kleptocraties. Chayes classe tous les cas modernes de corruption dont elle parle (Afghanistan, Égypte, Tunisie, Ouzbékistan et Nigéria) comme des kleptocraties.

On ne discute pas de cas qui ne soient pas des kleptocraties. L’auteur élargit ensuite les limites de ce qui constitue une kleptocratie en ajoutant les Pays-Bas du XVIe siècle, la Grande-Bretagne du XVIIe siècle, l’Église catholique et même l’Irlande, l’Islande et les États-Unis (en particulier en ce qui concerne la corruption financière) à sa liste de kleptocraties. Cela soulève la question: qu’est-ce qui n’est pas une forme de corruption kleptocratique? Cette question de ce qui constitue une kleptocratie et ce qui n’en est pas est particulièrement importante pour deux raisons.

Premièrement, comme mentionné précédemment, les solutions à la gouvernance kleptocratique peuvent être différentes des autres formes de corruption. Deuxièmement, diverses études ont soutenu que certaines formes de corruption peuvent même avoir des résultats positifs. Dans une étude phare sur l’Europe, Charles Tilly a fait valoir que les États européens se comportaient beaucoup comme des entités mafieuses au cours de leurs années de formation – et cela a abouti à des États forts en Europe. Dans une étude comparative du développement économique dans divers pays, Atul Kohli montre que la corruption au plus haut niveau a joué un rôle positif dans le développement économique de la Corée du Sud et de l’Inde.

En fait, en contradiction directe avec l’argument de Chayes, Cheng et Zaum énumèrent une variété d’études qui soutiennent que la corruption peut même avoir un impact positif limité sur la paix en «achetant la paix» à court terme. De toute évidence, Chayes n’est pas d’accord avec cette dernière proposition, et avec raison. Mais en n’abordant pas cette question – de ce qui est et n’est pas une kleptocratie – Chayes exclut des opportunités intéressantes pour l’analyse comparative. Le deuxième problème majeur avec le livre est que le lien entre la corruption aiguë et la violence extrémiste reste sous-développé. La principale preuve dans le livre que la corruption aiguë conduit à la violence extrémiste vient d’Afghanistan. Chayes cite des entretiens avec des détenus au cours desquels les insurgés ont admis que la corruption avait grossi leurs rangs.

Cependant, aucun rapport ou étude n’est cité. Des preuves supplémentaires proviennent de rapports faisant état d’un soutien public à Boko Haram au Nigeria et d’un soutien public aux révoltes contre les rois Philippe II et Charles I. L’argument aurait pu être renforcé avec davantage de preuves. Cela est d’autant plus vrai que les sections d’Égypte, d’Ouzbékistan et de Tunisie n’ont pas autant traité de la violence extrémiste que des révoltes générales. Dans ces cas, la corruption n’a pas conduit directement à la violence extrémiste. Cela suggère que les liens entre la corruption et la violence extrémiste peuvent ne pas être simples. En fait, il y a des pays dans le monde avec des niveaux élevés de corruption sans aucune violence extrémiste.

L’Angola et le Venezuela, par exemple, sont deux des gouvernements les plus corrompus de la planète, selon Transparency International. De même, une étude de cas du Cambodge d’aujourd’hui par Transparency International décrit le pays comme un endroit où la corruption « a envahi presque tous les secteurs du pays (…) [et où] la majorité des fonctionnaires gagnent leur vie en collectant des pots-de-vin pour les services de base, dont une partie est ensuite transmise à la chaîne de commandement pour assurer la sécurité de l’emploi ». C’est exactement ainsi que Chayes définit les kleptocraties. Pourtant, aucun de ces pays ne subit de violence extrémiste.

Cela ouvre un éventail de possibilités pour de futures recherches. Des études antérieures ont déjà soutenu que « la corruption n’est (…) pas en soi un facteur suffisant ni même nécessaire dans le déclenchement de conflits armés ». Peut-être que les recherches futures devraient examiner la combinaison d’une corruption aiguë avec la présence de groupes/réseaux extrémistes existants comme condition dans laquelle la violence extrémiste s’épanouit. C’est déjà une condition implicite dans de nombreux cas d’insurrection de Chayes (Afghanistan et Nigeria, par exemple), et pas vrai dans les cas sans insurrection (comme l’Ouzbékistan et l’Égypte). D’autres tests de telles hypothèses pourraient être très utiles pour étudier la corruption et la violence.

Enfin, il existe des précédents dans la littérature selon lesquels la flèche causale entre la corruption et la violence pourrait en fait aller dans la direction opposée à celle que propose Chayes. En d’autres termes, la violence pourrait augmenter les niveaux futurs de corruption, au lieu de favoriser la violence extrémiste. Par exemple, Le Billon a mené une étude sur 17 cas de conflit et a constaté que dans 10 de ces cas, la corruption s’est aggravée dans la période post-conflit. Cheng et Zaum discutent également d’une variété d’études suggérant que dans les pays en conflit permanent, la corruption à court terme peut être acceptable afin de gagner la paix à plus long terme.

Si ces études étaient correctes, alors nous verrions toujours la corrélation «étrange» que Chayes voit entre la corruption et la violence extrémiste. Cependant, nous rejetterions toujours son hypothèse selon laquelle la corruption cause la violence extrémiste. Quels que soient les enjeux que présente le livre, Chayes fait un pas important dans le débat sur la corruption. Le livre propose une gamme de solutions politiques intéressantes qui méritent d’être examinées plus en détail par le biais de recherches et d’expérimentations plus poussées. La lutte contre la corruption est certainement l’un des domaines dans lesquels nous apprenons par la pratique.

Tout aussi important, Chayes plaide de manière convaincante pour que le débat soit recadré pour inclure également les préoccupations en matière de sécurité nationale. Cela pourrait aider à générer un soutien pour un programme de lutte contre la corruption (plus fort) parmi les gouvernements et les agences d’aide internationales. Cela dit, elle montre également que la mise en œuvre d’un programme anti-corruption ambitieux nécessitera le soutien politique des hauts dirigeants des gouvernements, en particulier des États-Unis. Cependant, il reste à voir si l’agenda recevra un tel soutien.

Voir la revue originale en anglais :  « BOOK REVIEW: THIEVES OF STATE »/VARUN PIPLANI/Turkish Policy Quartely/VOLUME 14 NUMBER 2/2015.