Faut-il reconstruire les «États défaillants» ou «les laisser s’écrouler»?

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La définition de l’État lui-même est d’une importance cruciale pour comprendre ce qu’implique la construction de l’État et pour identifier les États qui ont échoué. La définition la plus utilisée de l’État moderne est souvent attribuée à Weber et à son idée que l’État est une communauté humaine avec un «monopole de l’usage légitime de la force physique sur un territoire donné» (cité dans Lemay-Hebert, 2013). Weber croyait que la formation des États occidentaux modernes reposait sur le renforcement et le développement des fonctions bureaucratiques au fil du temps (Lemay-Hebert, 2013). De plus, Hay et Lister définissent l’état moderne comme suit: “… un complexe institutionnel revendiquant la souveraineté pour lui-même en tant qu’autorité politique suprême au sein d’un territoire défini dont il est responsable de la gouvernance (2006)”.

Dans la conception wébérienne de l’État, l’État et le gouvernement sont considérés comme inséparables, au point d’être considérés comme une seule et même chose (Aydinli, 2010, p.693). Cette compréhension de l’État est omniprésente dans les cercles politiques. Un tel exemple peut être vu dans un document de pratique de 2010 du Département britannique pour le développement international (DFID) qui définit l’État comme «l’unité principale pour exercer l’autorité publique à l’époque moderne» (2010). Dans de telles conceptions, les institutions deviennent l’élément clé de l’État. Selon cette interprétation, si les institutions de l’État (qui mettent en œuvre et maintiennent le contrôle de l’État sur le territoire) échouent, alors l’État en tant qu’entité a échoué et, par conséquent, les institutions et l’État doivent être reconstruits et restaurés.

La thèse de l’État défaillant

La prédominance de l’interprétation wébérienne de l’État est mise en évidence dans le phénomène de l’État défaillant. On pense que la conception moderne de l’État défaillant trouve son origine dans l’émergence d’un environnement de sécurité soi-disant «inoffensif» au lendemain de la guerre froide, car de nombreux décideurs américains en matière de sécurité nationale ont proposé un changement d’orientation de la politique de défense vers la manière de traiter avec les «États faibles» comme une menace clé pour la stabilité et les intérêts américains (Mazarr, 2014). La manière dont la thèse de l’État défaillant a émergé est, en elle-même, extrêmement problématique en ce qu’elle semble indiquer que l’absence soudaine d’une menace claire (de l’URSS) a conduit à la saisie de la nouvelle menace sans beaucoup de considération des preuves empiriques d’une menace.

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Ratner et Helmand sont largement reconnus pour avoir inventé le terme «État en faillite» dans un article de 1992 sur la politique étrangère intitulé «Sauver les États en faillite» (pp.3-20). Dans cet article, qui a servi de base à une grande partie de la littérature sur les États défaillants, Ratner et Helman ont défini un «État-nation défaillant» comme «totalement incapable de se maintenir en tant que membre de la communauté internationale» (1992). L’article est particulièrement illustratif de l’attitude néo-coloniale qui sous-tend sans doute une grande partie de la thèse de l’État défaillant. Ratner (qui occupait un poste au Département d’État américain) et Helman (un ancien ambassadeur des États-Unis auprès de l’ONU), dénigrent l’importance «presque exagérée» (1992) que de nombreux États non occidentaux accordent à la «doctrine de souveraineté» (1992), se moquant de la manière dont certains États insistent pour que leur souveraineté soit respectée. La banalisation de la souveraineté des États non occidentaux est révélatrice de l’approche qui semble avoir été plus ou moins adoptée par l’Occident à l’égard des États défaillants.

On peut voir que, dès le départ, la thèse de l’État échoué était tournée «vers l’extérieur» vers «eux», par opposition à l’intérieur vers «nous» et posait la question: «Comment pouvons-nous les faire nous ressembler davantage?». La notion même de classement des États en fonction de leur comparaison avec le modèle occidental «idéal» d’État est un exemple clair des hypothèses formulées par les États occidentaux. La suggestion est clairement que tous les États doivent être comme les Occidentaux pour réussir. La construction de l’État privilégie en effet «l’agenda de modernisation au détriment de la traditionalité» (Bereketeab, 2011) et écrase les différences culturelles et sociales si cruciales pour l’identité des États, des nations et de leurs peuples.

Charles T. Call a particulièrement souligné les lacunes du concept d’État défaillant, le qualifiant de «sophisme» (2008). Call souligne le large éventail d’États qui ont été décrits comme des États «en faillite», de la Colombie à la Corée du Nord, du Timor oriental à l’Irak et qu’il n’y a pas de définition concrète de ce qu’est exactement un État en faillite (2008). Pourtant, la volonté de nombreux décideurs politiques et universitaires de rechercher des solutions à un problème qui n’a pas encore été clairement défini est peut-être révélatrice. Implicite dans le manque d’efforts pour définir les États défaillants avant d’agir pour les «ressusciter» est l’idée qu’il n’est pas nécessaire de définir clairement un État défaillant précisément parce qu’il n’y a jamais aucun danger que «nous» soit considéré comme un État défaillant. «Nous» décidons de ce qu’est un État défaillant et «nous» «le savons quand nous le voyons».

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L’interprétation wébérienne d’un «État défaillant», avec son insistance myope sur des institutions fortes, peut avoir des conséquences potentiellement dangereuses pour la sécurité humaine des citoyens d’un État concerné. Malgré les diverses affirmations des partisans de la construction de l’État, cette vision étroite peut inciter les acteurs à ne pas tenir compte de la sécurité humaine réelle des personnes au sein d’un État, à condition qu’un État ait réussi à maintenir ses institutions. Un exemple clé de ceci peut être trouvé en examinant les statistiques de 2004 de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) concernant les causes spécifiques de décès dans chaque pays et en les comparant avec les classements respectifs de certains pays dans l’indice des États défaillants du Fonds pour la paix (FFP) en 2005 (le premier indice de ce type publié).

En 2005, la Somalie était classée 5e dans le FFP Failed State Index (FFP, 2005), et l’OMS a signalé en 2004 qu’elle avait enregistré 58,8 décès pour 100 000 personnes à la suite de blessures liées spécifiquement à la «guerre» et 62,1 décès pour 100 000 personnes. 100 000 personnes à la suite de blessures liées à la «guerre» et à la «violence» combinées (OMS, 2004). L’Afrique du Sud, qui n’apparaît pas dans le classement de l’indice des États défaillants de 2005 (FFP, 2005) et n’a subi aucune guerre civile, aurait eu 67,9 décès pour 100 000 personnes dus à la seule «violence» en 2004 (OMS, 2004). Par conséquent, l’Afrique du Sud, un État généralement considéré comme doté d’institutions étatiques pleinement opérationnelles et d’un système de gouvernance démocratique (deux des aspects clés que les efforts de renforcement de l’État tentent de développer), était sans doute un endroit plus violent et dangereux que la Somalie – un État qui a été systématiquement utilisé et accepté comme l’exemple le plus clair d’échec de l’État (Call, 2008).

Cette compréhension wébérienne de la défaillance de l’État a conduit à l’émergence d’une approche très spécifique de la construction de l’État. Bien que Lemay-Hebert affirme qu’il existe deux approches de la construction de l’État – une approche institutionnelle et une approche de légitimité – il reconnaît néanmoins la prédominance du fondement wébérien, institutionnel, dans une grande partie de l’analyse académique (2013). Paris et Sisk, en essayant de définir la construction de l’État, décrivent un changement qui s’est produit dans les années 1990 et au début des années 2000 de la «construction de la paix» à ce qu’ils appellent «la construction de l’État»: “… la construction ou le renforcement d’institutions légitimes dans les pays sortant d’un conflit civil… (2009)”. La prédominance de l’approche institutionnelle dans le renforcement de l’État est encore démontrée par Wolff, qui considère que le débat n’est pas de savoir si les institutions sont les moyens les plus appropriés de renforcement de l’État, mais quelles institutions devraient être ciblées (2011). Dans cette optique, force est de se poser la question de savoir qui décide de ce qu’implique la «bonne gouvernance»?

Oui, c’est toujours du colonialisme

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Il semble y avoir une hypothèse patriarcale faite par de nombreux États occidentaux et ONG selon laquelle il est de leur responsabilité d’intervenir et de «régler» les problèmes des États «gênants» dans le soi-disant «tiers-monde». Di John soutient que l’échec de l’État, bien qu’il s’agisse d’un nouveau «label», n’est en aucun cas un phénomène nouveau dans la pensée occidentale, les occupants coloniaux prenant très au sérieux l’idée de «défaillance de l’État» (bien qu’elle ne soit pas décrite avec la même formulation) très au sérieux, arguant que il leur incombait d’intervenir dans divers États pour y réprimer la sauvagerie (2010). De plus, Biccum souligne, dans son analyse de la littérature promotionnelle du DFID, qu’il n’y a aucun lien établi (par le DFID en particulier) entre la pauvreté qui existe actuellement dans de nombreux pays et l’histoire du colonialisme dans les pays où la pauvreté est décrite comme un «nouveau défi mondial» dépourvu de tout lien historique (2005). L’insistance des anciens colonisateurs sur le fait qu’il est de leur responsabilité, et même de leur droit, de restructurer le fonctionnement interne de leurs (anciennes) colonies suggère une envie de poursuivre la tradition de colonisation en continuant à exercer un contrôle, que ce soit par des moyens à distance ou pas si éloignés.

De nombreux auteurs ont particulièrement critiqué la manière dont la construction de l’État est souvent justifiée du point de vue du «nous», c’est-à-dire l’entité la plus stable, la plus puissante et la plus externe. Boas et Jennings soulignent le fait que de nombreux documents stratégiques du monde occidental qui réfléchissent sur les États défaillants sont essentiellement «autoréférentiels» (Boas & Jennings, 2005), dans la mesure où les «États défaillants» n’ont d’importance que lorsqu’ils ont la potentiel d’impact sur «notre» sécurité (Boas & Jennings, 2005). Il semble que dans le contexte de la construction de l’État, les valeurs morales et l’intérêt personnel pragmatique peuvent être utilisés de manière interchangeable comme justification de l’action.

Par exemple, le document stratégique du DFID «Building Stability Overseas Strategy» lorsqu’il explique «Pourquoi la stabilité importe-t-il pour le Royaume-Uni», propose les titres suivants: «Une catastrophe pour les individus et les pays impliqués… » (2011) (soulignant les problèmes de sécurité humaine) et «Une menace pour notre sécurité et notre prospérité… » (2011) (expliquant comment la sécurité et la richesse du Royaume-Uni sont affectées par l’instabilité de l’État). Biccum résume la combinaison inconfortable de diverses justifications: “… la pauvreté est construite à la fois comme une «menace» pour «nous» et comme une obligation morale pour «nous» qui coïncide également avec «notre» intérêt économique. (2005)”.

Newman, en particulier, a souligné la faiblesse de fonder à la fois les efforts de consolidation de la paix et de renforcement de l’État sur ce qu’il appelle une «approche libérale-institutionnaliste» – citant les différents cas, tels que la Bosnie et le Timor oriental, dans lesquels le renforcement de l’État a réussi à assurer la mise en place d’institutions sans réelle amélioration de la sécurité humaine des populations en situation de faiblesse (2011). Il semble que, à condition que la sécurité régionale et internationale soit maintenue et que les problèmes de sécurité humaine restent dans les limites d’un État, la «communauté internationale» est moins concernée et une stratégie de confinement est poursuivie par opposition à une véritable résolution des problèmes.

L’intérêt n’est jamais celui des peuples concernés

La prédominance incontestée de la conception wébérienne de l’État a également des implications pratiques en termes d’efforts de renforcement de l’État, car les décideurs semblent souvent ignorer la possibilité que la compréhension de l’État puisse varier selon les pays et les cultures. Les institutions sont devenues la priorité en termes de compréhension de l’État et sont donc également devenues la priorité en termes de compréhension de la construction de l’État. Cette priorisation se fait souvent au détriment des systèmes locaux traditionnels. Ceci est bien illustré par l’extrait suivant d’un document de pratique du DFID:

”Dans des contextes fragiles, elle [la construction de l’État] révèle souvent des tensions entre les acteurs étatiques et non étatiques, chacun voulant exercer une influence et établir une position dominante. En Afghanistan, les institutions étatiques coexistent difficilement, avec des structures de pouvoir locales complexes, notamment des groupes tribaux et claniques, des institutions religieuses, des milices armées et des réseaux criminels. La prédominance de ces structures est un défi important pour le processus de construction de l’État (2010)”.

Que le passage précédent ait, volontairement ou involontairement, placé les groupes tribaux et claniques locaux et les institutions religieuses dans la même catégorie que les réseaux criminels est un exploit d’insensibilité culturelle qui serait difficile à égaler. Plus important cependant, cela illustre efficacement la manière dont les systèmes électriques traditionnels locaux sont souvent marginalisés dans le processus de construction de l’État. Ces «structures de pouvoir locales», qui n’existent peut-être pas aussi bien dans les États occidentaux ou existent sous une forme plus «institutionnalisée», sont caractérisées comme un obstacle à la construction de l’État plutôt que comme les éléments constitutifs potentiels d’une gouvernance réussie et légitime qu’elles pourrait être. Ces approches, fondées sur la promotion de la force institutionnelle, supposent que les institutions et les méthodes institutionnelles sont la seule mesure de légitimité dans un pays – une hypothèse qui s’est avérée fausse dans de nombreuses sociétés et expériences de construction de l’État. Le fondement théorique de telles approches politiques insensibles à la culture réside dans l’hypothèse que la conception wébérienne de l’État est la seule viable.

Par conséquent, lorsque l’on considère les efforts et les interventions de renforcement de l’État, il convient de se demander s’ils sont ou non éthiques. Si la reconstruction se fait sur la base d’intérêts plutôt que de valeurs, alors pouvons-nous être sûrs que la reconstruction se fait d’une manière qui améliorera la sécurité humaine des personnes au sein de l’État en question? Les considérations de stabilité étatique et régionale l’emportent-elles sur les préoccupations de sécurité humaine aux yeux du monde occidental?

Pour un nouveau paradigme

Si l’édification de l’État doit un jour être mise en œuvre avec un sentiment de légitimité et d’objectivité, elle doit dépasser les préjugés occidentaux et la compréhension d’un État réussi comme composé d’institutions fortes comme, en s’inspirant de l’exemple de l’Afrique du Sud, le succès ou l’échec des institutions peut avoir peu ou pas d’incidence sur la sécurité humaine de la population d’un État.

Comme le soutient Newman, les efforts de renforcement de l’État et de consolidation de la paix doivent être recentrés sur ce qui sert le mieux la sécurité humaine des citoyens d’un État (2011), qu’il s’agisse d’une gouvernance institutionnelle de type occidental ou de systèmes traditionnels, ou qu’il faille les adapter en conséquence. La pratique consistant à aborder le renforcement de l’État par la mise en œuvre du même processus technique de renforcement des institutions, quel que soit le contexte dans lequel il se déroule, n’est plus, et n’a sans doute jamais été, viable.

En outre, l’idée même d’un État défaillant, avec ses préjugés et ses interprétations très clairs du succès et de l’échec, devrait être abandonnée ou redéfinie, afin de permettre une analyse plus objective de la sécurité humaine dans chaque pays et de la meilleure façon d’aborder chaque problème. Par conséquent, sur la base de défaillances théoriques et conceptuelles, cet article s’oppose à la «reconstruction» des États «défaillants». Il est important de souligner que cela ne signifie pas nécessairement un accord avec la déclaration quelque peu abrasive et sensationnaliste de Herbst «Laissez-les échouer», ni même avec les arguments qu’il avance à l’appui de cette déclaration.

Michael Williams.

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