Instabilité politique et échecs de la gouvernance : RDC, exemple type d’institutions politiques extractives

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La RDC a été en proie à de nombreuses crises qui ont conduit à des années de mauvaise gestion, de dysfonctionnement et d’effondrement de l’administration publique ainsi qu’à des problèmes socioéconomiques. Le pays a été confronté à des conflits armés, une détérioration de son économie et des crises politiques et économiques. Dans ce contexte, le cadre de gouvernance actuel manque de transparence, offre peu d’accès à l’information, octroie un important pouvoir discrétionnaire à l’administration et crée un climat d’incertitude sur le plan réglementaire conjugué à une faiblesse globale des mécanismes de redevabilité.

Ces problèmes sont perceptibles jusqu’au niveau sectoriel. Les mauvais résultats de la RDC en matière de croissance, de création d’emploi et de réduction de la pauvreté s’expliquent notamment par des groupes d’intérêts bien établis. Ces groupes se sont saisis du processus de prise de décision et réglementaire pour préserver et étendre leurs privilèges. En RDC, le caractère patrimonial de la gouvernance entrave les progrès susceptibles de réduire la pauvreté et de mieux partager la prospérité. Selon un rapport de Transparency International publié en 2010, diverses formes de favoritisme politique et de clientélisme sont pratiquées en RDC : « les postes clés de l’administration sont attribués sur la base d’une politique de clientélisme et de favoritisme plutôt que sur le mérite » (1).

Les efforts visant à lutter contre la corruption qu’évoque ce même rapport ne semblent pas avoir porté leurs fruits. En effet, un rapport de Business Anti-Corruption publié en 2016 indique que « le clientélisme, la recherche de la rente et le favoritisme politique ont eu des effets dévastateurs sur la concurrence loyale, en particulier dans les secteurs impliqués dans les marchés publics et dans les industries extractives ». Et d’ajouter : « l’élite dirigeante a un intérêt direct dans l’économie du pays et oriente souvent les activités économiques en fonction de ses intérêts personnels. » Ce même rapport reconnaît qu’il existe, en RDC, un cadre juridique institué par le Code pénal pour lutter contre la corruption, mais note qu’il n’est pas convenablement mis en œuvre (2).

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En somme, la relation entre l’État et la société civile se caractérise par une relation patron-client avec des institutions formelles faibles et une fusion des sphères privées et publiques. La création et l’entretien d’un réseau formé par une même classe socioéconomique confère à ce groupe une forme d’influence. La répartition des ressources est principalement motivée par des relations et une loyauté d’ordre personnel et se traduit par des faveurs personnelles. L’appartenance ethnique et tribale est souvent utilisée comme alibi pour justifier cette relation patron-client.

Faiblesses persistantes des indicateurs de gouvernance

Malgré les progrès réalisés au cours de la dernière décennie, les notes de gouvernance de la RDC sont parmi les plus basses au monde et nettement inférieures à la moyenne de l’ASS. Sur l’Indice Ibrahim de la gouvernance africaine 2016 (IIAG), la RDC se positionne au 46ème rang sur 54 pays africains, avec un score global de gouvernance de 35,8 sur 100. De 2005 à 2015, la RDC est demeurée parmi les 10 derniers pays du classement de l’IIAG, avec une détérioration importante de la sécurité et de l’État de droit, mais aussi de la participation politique et des droits  de l’homme (3).

La RDC se positionne au percentile 3,85 en termes d’efficacité des pouvoirs publics, tandis que la moyenne de l’ASS pour la même période est de 27. En comparaison à d’autres pays africains – tels que la Côte d’Ivoire, le Sénégal et l’Île Maurice, qui se positionnent respectivement aux percentiles 28, 39 et 81 –, la RDC accumule un retard considérable. Sur l’indicateur de l’État de droit, la RDC enregistre un score de 3,37 tandis que la moyenne de l’ASS est de 31.

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L’amélioration de la performance institutionnelle de l’économie de la RDC et des systèmes de participation politique a stagné en raison de la faiblesse de la gouvernance du pays. Les données de l’indice de transformation de Bertelsmann (BTI) – qui suit les évolutions démocratiques et économiques des pays à la lumière de leur performance institutionnelle – corroborent une tendance à la baisse dans la performance des institutions démocratiques et économiques de la RDC, comme l’ont souligné les indicateurs précédents.

La détérioration dans le domaine des droits de propriété est liée aux dysfonctionnements de l’administration publique et du système judiciaire. Le rapport met aussi en évidence le faible engagement du pays à l’égard de la promotion des institutions démocratiques, notant que « les institutions clés de la démocratie et de l’État de droit – telles que la constitution, les élections et les référendums – sont souvent utilisées pour renforcer l’emprise des élites dirigeantes sur le pouvoir », renforçant ainsi la corruption systémique.

La faiblesse de la gouvernance a de lourdes conséquences

En RDC, les règlements politiques résultent de la compétition entre plusieurs personnalités (4) et les initiatives visant à améliorer la gouvernance nécessitent d’être soigneusement planifiées. Dans le pays, les règlements politiques s’effectuent dans le cadre d’une compétition personnalisée, où la politique est compétitive (5) mais les règles régissant à la fois la politique et l’économie demeurent personnalisées (6). Dans les pays où prédomine la compétition personnalisée, la politique est organisée autour d’interactions personnalisées et les rentes sont distribuées entre les élites. En RDC, il est très important de séquencer les réformes de gouvernance, car les réformes ayant vocation à perturber les équilibres existants sont susceptibles d’être contestées et/ou sabotées.

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Dans les premiers temps d’un processus de réforme, il y aura une résistance aux réformes globales de la gestion du secteur public car elles visent à limiter le pouvoir discrétionnaire et personnalisé. L’exclusion des plus faibles des processus décisionnels a d’importantes conséquences pour une population qui pâtit de la quasi-inexistence des services publics. L’effondrement de l’État a duré pendant plusieurs décennies et la fonction publique n’est aujourd’hui pas en mesure de fournir des services convenables.

Des millions de Congolais n’ont pas accès à l’eau, à l’assainissement, à des routes praticables en toutes saisons et à l’électricité. Beaucoup ne peuvent avoir accès à une éducation et à des soins de santé de qualité. Autrefois exportateur de produits alimentaires, la RDC peine désormais à satisfaire les besoins nutritionnels de base de ses citoyens. L’activité des milices et les conflits ethniques dans plusieurs régions du pays, l’insécurité dans l’Est et les abus commis par la police et les forces de sécurité exposent la population à la violence et à l’insécurité.

Les femmes constituent un important groupe vulnérable. Les femmes sont largement en charge de la survie et de la cohésion de la famille et elles sont devenues des actrices importantes de l’économie informelle dominante. Cependant, elles sont souvent marginalisées dans les processus de prise de décisions, tant au sein de la famille qu’au niveau politique national. À titre d’exemple, seuls 8 des 67 membres du gouvernement Samy Badibanga (décembre 2016-avril 2017) étaient des femmes.

La représentation politique des femmes dans les deux chambres du Parlement reste faible. Ces dernières ne représentent que 8,9 % de la composition de l’Assemblée nationale, occupant 44 sièges sur 492, et seulement 4,6 % du Sénat, avec 5 sièges sur 108. Plus grave encore, la révision de la loi électorale adoptée en 2015 a supprimé une disposition prévoyant un quota de 30 % pour la représentation des femmes au niveau national. Cette mesure risque de nuire aux acquis en matière de participation politique des femmes (7).

Le manque de confiance et de redevabilité est la principale caractéristique de la relation entre l’État et la société civile. Refuser d’accorder des droits et compromettre l’égalité des chances, la participation et l’accès aux ressources et aux services sont des éléments caractéristiques des règles qui, en RDC, régissent la relation entre l’État et la société civile. Le pays n’a jamais mis en place de contrat social fondé sur la redevabilité vis-à-vis des citoyens. Les relations entre l’État et son peuple relèvent communément de l’exploitation et de la prédation (8).

La disponibilité des revenus tirés des ressources naturelles réduit la motivation des législateurs de répondre aux intérêts exprimés par la société et aux enjeux de l’économie en général. La population ne profite pas des retombées des rentes provenant des ressources naturelles (9).

Les décisions relatives à l’attribution des concessions et les accords de partenariat, notamment avec les entreprises étrangères et les multinationales, sont prises au plus haut niveau de l’État. Les dispositions formelles régissant le flux des ressources issues des ressources naturelles et à destination des communautés locales ne sont pas appliquées. De nombreux Congolais se retrouvent au cœur de relations de pouvoir complexes où le pouvoir de l’État est utilisé pour l’extorsion et l’exclusion. Fréquemment, les agents du gouvernement perçoivent l’impôt de manière informelle et illégale et le public n’est souvent pas en mesure de savoir s’il s’agit de prélèvements légaux (Afoaku 2010 et Lamer et al. 2013) (10).

L’évolution erratique de la situation politique résulte de la prédominance des institutions économiques et politiques extractives et de la défaillance des institutions étatiques. Les institutions économiques et politiques de la RDC ne sont pas encore en mesure d’encourager la réalisation d’un programme de développement inclusif du pays. Des tensions persistent au niveau du respect des droits de propriété, et la population attend toujours que ses besoins en services publics de base soient satisfaits, en vue d’un progrès économique et social durable. Au sein des institutions, le débat est permanent entre, d’une part la vision d’une gestion des ressources au service du développement durable et, d’autre part, la tendance à utiliser ces ressources en fonction des intérêts économiques et politiques immédiats.

Comme Acemoglu et Robinson (2012, 368, 372) auraient pu le faire remarquer dans le contexte de la RDC : « La raison la plus commune qui explique pourquoi les nations échouent aujourd’hui, c’est qu’elles ont des institutions extractives … Les nations échouent aujourd’hui parce que leurs institutions économiques extractives ne créent pas les incitations nécessaires pour que les gens puissent épargner, investir et innover. Des institutions politiques extractives soutiennent ces institutions économiques en renforçant le pouvoir de ceux qui bénéficient de l’extraction. Les institutions économiques et politiques extractives, bien que leurs spécificités varient selon les circonstances, sont toujours à la base de cet échec.»

L’absence d’institutions à même d’arbitrer les contentieux fonciers et miniers – et les griefs sous-jacents – constitue une source majeure de conflits en RDC. Pendant des décennies, les acteurs politiques et les groupes armés ont manipulé les identités ethniques et communautaires dans les provinces orientales. Cette manipulation de l’appartenance ethnique et de l’identité a entraîné des conflits armés et des migrations dans la région des Grands Lacs qui ont engendré l’exclusion sociale et politique et une perte d’identité, entretenant ainsi l’instabilité et déclenchant le déplacement forcé d’un grand nombre de personnes. Cette manipulation se reflète aussi dans la compétition pour l’occupation des terres, qui conduit à une privation des droits et à des conflits/

Symptômes de la faiblesse de la gouvernance dans la gestion fiscale et l’administration publique

En RDC, l’assiette restreinte des recettes fiscales ne permet pas aux pouvoirs publics de mobiliser les revenus nécessaires pour financer leurs propres activités et fournir des services publics. Seule une petite part de la population paie des impôts. Cette base étroite résulte de la structure économique de la RDC – laquelle se caractérise par une forte dépendance à l’égard des ressources naturelles et la prévalence du secteur informel.

Elle s’explique aussi par le cadre juridique du pays, lequel accorde aux investisseurs des exonérations fiscales et des privilèges qui ne relèvent pas du Code général des impôts. En outre, l’utilisation discrétionnaire excessive des exonérations fiscales portant sur la plupart des revenus fiscaux – tels que l’impôt sur le revenu des particuliers, l’impôt sur les sociétés, la TVA et les droits d’accise – engendre un rétrécissement additionnel de l’assiette fiscale. La faiblesse de l’administration fiscale et, par voie de conséquence, l’évasion fiscale, réduisent encore davantage l’assiette fiscale.

Le budget national est minime au regard de la taille du pays, de sa population et de sa richesse en ressources naturelles. En dépit de la faiblesse du budget dont ils disposent, les pouvoirs publics luttent pour le mettre en œuvre. La gestion des dépenses publiques et des marchés publics est confrontée à des goulots d’étranglement qui réduisent le taux d’exécution du budget et l’efficacité des dépenses publiques dans les secteurs prioritaires. Entre 2012 et 2014, le taux global d’exécution du budget oscillait autour de 55 %, pour atteindre 59 % en 2015 (11).

Il est nécessaire de renforcer la capacité budgétaire des ministères concernés. L’exécution du budget affecté par : (1) des étapes redondantes et longues dans les processus d’exécution du budget, notamment les nombreuses interventions politiques dans l’approbation des engagements et des paiements ; (2) de l’abus dans l’utilisation de procédures exceptionnelles ou d’urgence ; (3) de la centralisation excessive de l’autorité de l’exécution du budget aux ministères des Finances et du Budget ; et (4) de l’utilisation inefficace des procédures et des entités de passation des marchés publics, en particulier des unités de passation des marchés qui ne sont pas encore pleinement opérationnelles.

Le recours au pouvoir discrétionnaire s’est généralisé en raison de la faiblesse des institutions formelles chargées de la surveillance des finances publiques. Certains éléments indiquent que ces institutions ont été délibérément affaiblies en les privant de fonds. C’est le cas notamment de la Cour des comptes, de l’Inspection générale des finances et de l’Autorité de régulation des marchés publics (ARMP).

Progressivement affaibli, le rôle des comptables publics a laissé place à des formes plus légères de compte-rendu (reporting) financier. L’Assemblée nationale a toujours reçu un financement adéquat, mais elle a montré très peu d’intérêt à jouer son rôle en matière de surveillance financière. Cette faiblesse peut, en partie, s’expliquer par les contraintes de capacité du Parlement. Cependant, les parlementaires ne sont guère incités à contrôler l’action de l’exécutif puisque le Parlement est dominé par des partis politiques qui font partie de la majorité présidentielle.

Les progrès des réformes administratives sont limités et fragiles en l’absence d’une appropriation par les acteurs locaux et en raison d’une compréhension réduite des réalités locales par les bailleurs de fonds. Selon l’évaluation professionnelle des spécialistes travaillant sur les réformes administratives en RDC, les structures qui font l’objet de projets de réforme sont généralement très faibles et désorganisées.

Par conséquent, ces réformes nécessitent beaucoup de patience et de soutien pratique, ainsi qu’une compréhension des réalités locales (Saint-Martin 2008, Marchal et coll. 2007, Iyaka 2010). Saint-Martin (2008) soutient que les réformes administratives ne peuvent se limiter à la mise en place de cadres juridiques, à une nouvelle rédaction des règles et des règlements ainsi qu’à la conception de nouveaux organigrammes et plans de travail. Il souligne que, pour être efficaces, les réformes doivent se confronter aux valeurs et à la culture locales et révolutionner les mentalités.

Notes

  1. Source : Transparency International, Anticorruption Resource Center et CHR. Institut Michelson : “Overview of corruption and anti-corruption in the Democratic Republic of Congo (DRC)” (Aperçu de la corruption et de la lutte contre la corruption en République démocratique du Congo (RDC)), 8 octobre 2010. http://www.transparency.org/files/content/corruptionqas/257_Corruption_and_anti_corruption_in_the_DRC.pdf
  2. Source : Portail GAN Business Anti-Corruption : “DR Congo Corruption Report” (Rapport sur la corruption en République démocratique du Congo), août 2016. http://www.business-anti-corruption.com/country- profiles/democratic-republic-of-the-congo
  3. 2015 Ibrahim Index of African Governance, Democratic Republic of Congo Country Insights (Index Ibrahim de la gouvernance africaine 2015, République démocratique du Congo, informations pays). <http://static.moibrahimfoundation.org/u/2015/10/02201334/14_DRC.pdf> accédé le 10 janvier 2017.
  4. Un règlement politique qui établit les règles formelles et informelles de gestion des relations politiques et économiques est compétitif lorsqu’il est structuré autour d’une trêve au cours de laquelle les forces rivales s’accordent sur les règles de la compétition politique. Au Congo, le socle de la formation de coalitions politiques est la relation personnalisée qui se traduit par une combinaison de négociations et de répartition des rentes entre les élites. Au cours de la période postérieure à l’indépendance, la relation personnalisée entre les élites (les évolués) a joué un rôle important dans l’élaboration des négociations politiques et l’établissement d’une relation mutuellement bénéfique en en termes de consolidation et de survie politiques.
  5. Les alliances et partis politiques comprennent la Majorité présidentielle (alliance au pouvoir composée de nombreux partis plus petits), le Mouvement pour la libération du Congo (dirigé par Jean-Pierre Bemba), le Parti Lumumbiste unifié (Antoine Gizenga), le Parti du peuple pour la reconstruction et le développement (Parti présidentiel), le Rassemblement congolais pour la démocratie (Azarias Ruberwa), le Rassemblement congolais pour la démocratie – Kisangani/le Mouvement de libération (Mbusa Nyamwisi), l’Union des démocrates Mobutistes (Nzanga Mobutu), l’Union pour la nation congolaise (Vital Kamerhe) et l’Union pour la démocratie et le progrès social (Félix Tshisekedi). Le pays compte en tout près de 400 partis politiques.
  6. Op. Cit. Lecoq, B. 2014. Working with the Grain: Integrating Governance and Growth in Development Strategies, Oxford University Press, New York.
  7. Voir http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm
  8. De nombreux rapports ont documenté la longue tradition de gestion prédatrice des ressources naturelles. En particulier, Global Witness a montré comment les richesses naturelles considérables de la RDC sont exploitées au profit d’un petit nombre d’acteurs commerciaux et politiques, au détriment de la population. Consultez le rapport à http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/8A6BAC4CBE4F056785256ECA00130FF8-gw-cod-30jul.pdf
  9. Un rapport du Groupe d’experts des Nations Unies sur la RDC décrit l’ampleur des pertes et des fuites de revenus provenant des ressources naturelles. Consultez le rapport à https://www.srwolf.com/reports/UNCONGO.pdf
  10. Afoaku, O. (2010) Countries at the Crossroads (Pays aux carrefours). Freedom House. Lamer, M. Laudati, A. et Clark, J.F. (2013) “Neither war nor peace in the Democratic Republic of Congo: profiting and coping amid violence and disorder” (Ni guerre ni paix en République démocratique du Congo : profiter de la violence et du désordre et y faire face) Review of African Political Economy, 40: 135, 1-12.
  11. République démocratique du Congo : Rapport de suivi de la situation économique et financière. Banque mondiale, 2016.

Référence :

Banque Mondiale. Diagnostic systématique pays – Région Afrique – Priorités de politiques pour réduire la pauvreté et promouvoir la prospérité partagée dans un pays fragile sortant d’un conflit – République démocratique du Congo. Rapport No. 112733-ZR. Mars 2018. Banque Mondiale.

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