La République démocratique du Congo (RDC) a été largement décrite comme un État défaillant, incapable de répondre aux besoins fondamentaux de ses citoyens. Néanmoins, de nombreux services essentiels – même dans des régions comme la province du Kivu, qui sont touchées par la violence – continuent d’être fournis au niveau local. Cela nous oblige à penser au-delà de l’idée d’un «État défaillant». Par exemple, bien que le financement public de l’éducation ait pratiquement cessé depuis le milieu des années 1980, la scolarisation moyenne est restée bien supérieure à la moyenne pour l’Afrique subsaharienne. Dans notre nouveau livre, Negotiating Public Service in the Congo, nous déballons les façons dont les fonctions de l’État continuent d’être reproduites à travers un large éventail d’acteurs. Celles-ci vont des églises aux organisations non gouvernementales (ONG), aux donateurs et aux citoyens ordinaires.
Nous avons examiné divers secteurs, notamment la fourniture d’électricité, la gestion des ordures, les transports publics et le secteur de la justice. Dans chacun des secteurs de services, nous avons rencontré des formes de gouvernance profondément hybrides où la règle de l’État central est devenue secondaire par rapport aux arrangements localisés, permettant aux services publics de fonctionner.
Ce qui marche
L’un des exemples que nous avons trouvés concernait les «compléments» salariaux. Le manque d’argent signifie que les salaires officiels ne sont presque jamais payés intégralement, ils sont donc presque toujours complétés par divers « compléments » de salaire. Celles-ci prennent diverses formes. Ils peuvent être négociés au sein de l’administration de l’État et prendre la forme de compléments institutionnalisés et formalisés. Ou ils peuvent avoir lieu en dehors de l’administration, être informels et sporadiques. Certaines de ces recharges sont considérées comme légitimes tandis que d’autres seraient considérées comme illégitimes par la plupart. Cela est particulièrement vrai de ceux extraits des citoyens ordinaires.
Ces compléments contribuent aux salaires mais aussi à l’infrastructure de la fonction publique au sens large. Un autre exemple est la façon dont les parents paient une variété de frais de scolarité. Ceux-ci servent en partie à payer les salaires des enseignants. L’argent est également utilisé pour payer les bâtiments scolaires et d’autres infrastructures. C’est une pratique de longue date. Le résultat final est que les services publics sont fournis par un large éventail d’acteurs, et à travers un large éventail de pratiques. Celles-ci se produisent à la fois au niveau national, au sein des ministères, et au niveau très local, entre les fonctionnaires et les citoyens. Ce sont ces types d’arrangements – dans lesquels les ressources sont extraites et redistribuées – qui garantissent la fourniture des services publics.
Conséquences
Mais il y a des conséquences. Le financement ascendant de l’administration subvertit le mode de fonctionnement hiérarchique habituel du commandement et du contrôle. Comme les ressources sont extraites au niveau local, les fonctionnaires sont payés de manière ascendante, ce qui érode l’autorité de la hiérarchie administrative. À son tour, cela sape l’influence de l’expertise des personnes plus haut placées dans le système. Par exemple, les services d’inspection scolaire sont privés de leur capacité de surveillance et de contrôle du système car ils dépendent en partie pour leur complément de salaire ou leur transport de ceux qu’ils sont censés sanctionner. Cela a un impact profond sur la performance de l’administration publique. Par exemple dans l’enseignement primaire, ces dynamiques ont amené plus d’enfants à l’école, et ont ouvert plus d’écoles parce que chaque enfant apporte un revenu supplémentaire. Mais cela a eu un effet néfaste sur la qualité de l’éducation. A la fin du primaire, moins de la moitié des élèves de 6ème peuvent lire une phrase complète en français, langue officielle d’enseignement.
Les défis de la fonction publique
Le problème est que l’État de la RDC est confronté à d’énormes défis dans la prestation des services publics. Financièrement, il n’a pratiquement pas de fonds. Elle dispose d’un budget de 4 milliards de dollars pour financer un gouvernement de 90 millions d’habitants sur un territoire de la taille de l’Europe occidentale. L’histoire remonte aux années 1970 et résulte de la chute des prix du cuivre, de la fin de la guerre froide et donc de la fin du soutien international. Ceci, combiné à la pression interne pour la démocratisation, a conduit à des troubles économiques, sociaux et politiques. Au début des années 1990, le budget de l’État zaïrois (le Zaïre a été rebaptisé RDC en 1997) a littéralement implosé.
Les fonctionnaires devaient se débrouiller seuls et faire de leur poste une source de revenus. Ainsi, les usagers des services publics ont été invités à payer des redevances et à compenser la disparition des revenus payés sur la base des recettes fiscales normales. Une enquête récente sur les impôts informels a estimé que les revenus informels généraient 85 % du total des revenus officiellement enregistrés par l’État. Cela se produit soit sous la forme de frais largement acceptés pour des services particuliers, soit sous la forme de pratiques d’extorsion pure et simple, soit les deux. En relation avec cela, un circuit parallèle de futurs fonctionnaires s’est développé autour de l’État officiel. Environ un tiers des fonctionnaires congolais ne sont pas payés par l’État. Ils exercent exactement les mêmes fonctions qu’un fonctionnaire «normal», à la seule différence qu’ils ne perçoivent pas de salaire de l’État.
Au lieu de cela, ils sont payés en partie avec les revenus fiscaux informels générés par les citoyens et espèrent contourner le système de recrutement officiel et obtenir leur nom sur la liste de paie publique – cela leur permettrait d’obtenir un salaire officiel et de ne plus dépendre de la plus petit salaire provenant des revenus fiscaux informels. Une enquête récente sur les impôts informels a estimé que les revenus informels généraient 85 % du total des revenus officiellement enregistrés par l’État. Cela se produit soit sous la forme de frais largement acceptés pour des services particuliers, soit sous la forme de pratiques d’extorsion pure et simple, soit les deux. En relation avec cela, un circuit parallèle de futurs fonctionnaires s’est développé autour de l’État officiel. Environ un tiers des fonctionnaires congolais ne sont pas payés par l’État. Ils exercent exactement les mêmes fonctions qu’un fonctionnaire «normal», à la seule différence qu’ils ne perçoivent pas de salaire de l’État.
Au lieu de cela, ils sont payés en partie avec les revenus fiscaux informels générés par les citoyens et espèrent contourner le système de recrutement officiel et obtenir leur nom sur la liste de paie publique – cela leur permettrait d’obtenir un salaire officiel et de ne plus dépendre de la plus petit salaire provenant des revenus fiscaux informels. L’État de la RDC continue d’exister du bas vers le haut, par le biais d’arrangements au niveau local plutôt que d’être conçu d’en haut. Cela signifie que la réforme politique ne peut pas simplement être imposée. Elle doit être négociée avec les acteurs de niveau inférieur (à la fois les fournisseurs de services et les utilisateurs) qui se sont appropriés le système et l’ont transformé en fonction de leurs propres agendas.
Cela prendra du temps. La construction de l’État est, inévitablement, un processus à long terme et le simple contournement de l’État ne sert pas bien le processus. Bien au contraire: il ne fait que reproduire la situation existante en alimentant les structures de niveau local sans les rendre responsables devant l’administration étatique supérieure. Il est important de rappeler que le destin politique du nouveau régime est aussi en partie entretenu par la corruption à grande échelle faite dans les circuits transnationaux autour des ressources naturelles, généralement avec la complicité d’entreprises américaines, canadiennes ou européennes. Par exemple, on estime que les flux financiers illicites quittant la RDC sont aussi importants que le flux d’aide publique au développement entrant dans le pays.
A ce niveau également, la communauté internationale a un rôle à jouer pour déterminer le contexte dans lequel un gouvernement plus responsable peut s’implanter ; un gouvernement dont le destin est plus directement lié à la performance des services publics qu’il fournit qu’aux capitaux qu’il est capable de mobiliser en temps de crise.
Auteurs : Kristof Titeca, Maître de conférences en développement international, University of Antwerp et Tom De Herdt, Professeur, University of Antwerp.
Cet article est republié de The Conversation sous une licence Creative Commons. Lire l’article d’origine.